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构建和谐社会背景下的灾后社会救助制度研究 一、 社会救助理论基础 (一) 救助是一种长期的救困助贫的救助 作为社会保障体系的重要组成部分，社会救助与广大人民群众的切身利益密切相关。尤其是困难群体的切身利益。社会救助, 也称社会救济, 是指国家和社会对因遭受意外事件或者自然灾害等原因造成生活困难而处于生活困境的社会成员提供物质帮助, 以使其维持最低生活水平的一种社会保障制度。通常来说, 救济是一种消极的救贫济穷措施, 基于一种同情和慈善的心理, 对贫困者行善施舍, 多表现为暂时性的救济措施;而救助则更多反映了一种积极的救困助贫措施, 作为政府的责任而采取的长期性的救助。因此, 从社会救济到社会救助, 概念改变的本身即反映了这一制度的发展趋势。社会救助是一种政府或社会的行为, 对象是容易遭遇生活困境的社会脆弱群体, 目标是满足社会成员的最低生活需要。 (二) 社会救助制度 社会救助是最早产生的社会保障形式, 是从慈善事业发展而来的制度安排。从历史发展看, 社会救助先于社会保险。早在1536年, 法国就通过立法要求在教区进行贫民登记, 以维持贫民的基本生活需求。1601年, 英国制定了济贫法, 规定对贫民进行救助。中国古代的“义仓”也是一种救助制度。这些都是初级形式的社会救助制度。维持最低水平的基本生活是社会救助制度的基本特征。社会救助经费的主要来源是政府财政支出和社会捐赠。由于政治制度以及经济发展水平等诸多因素的影响, 社会救助制度在国际上被引进社会生活的时间以及在社会救助的立法、救助标准、社会救助实施等方面也多有不同。但是, 社会救助作为一种重要的社会政策和制度安排却具有某些超越社会制度和意识形态的共有功能和目标, 这就是, 国家要帮助生活困难的人, 为他们提供生存的最后一道安全网。在长期的历史发展中, 世界上的许多国家都陆续建立了社会救助制度, 并且在反贫困的过程中形成了各具特色的社会救助模式和实践经验。 (三) 从救助内容看,表现为按需分配的特性与权利义务单向性特征 一是社会救助具有最低保障性特征。从现代社会保障体系来看, 社会保险、社会福利与军人社会保障等均是水平较高的社会保障制度, 它们解决的不仅是社会成员的生存问题, 而且也包括了保障社会成员一定的生活质量乃至个人发展问题。只有社会救助面对的是陷入生存困境并迫切需要国家或社会援助的社会成员, 其救助水平通常以维持社会成员的最低生活需要为标准, 从而是整个社会保障体系中待遇最低的制度安排。二是社会救助具有按需分配的特征。社会救助是有别于按劳分配与按资分配的国民收入再分配渠道。社会救助具有在确定的标准范围内向救助对象按需分配的特征, 从而是对按劳分配与按资分配形式的重要补充, 是典型的收入再分配手段。三是社会救助具有权利义务单向性特征。享受社会救助的社会成员只要符合救助的条件, 就有权利申请得到救助, 对受益者而言, 其享受的是单纯的法定权利, 而提供社会救助则成了国家与社会的职责和法定义务, 当需要社会救助而不能提供或提供救助不足或者不及时, 便可以视为政府与社会的失职或未尽到应尽的义务, 这种不作为或者不及时作为可能使救助机构承担相应的法律责任。 二、 中国应对灾难后社会救助的体制建设 (一) 接经济损失的情况 我国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一, 平均每年造成近2万人死亡, 直接经济损失高达国家财政收入的1/4至1/6。而且, 随着社会经济的发展和人类活动的增强, 自然灾害的损失还在以更快的速度增长, 进入90年代已达到每年上千亿元的水平, 给人民生命财产带来了巨大损失, 严重影响了我国的可持续发展。 (二) 我国应急救助模式的缺陷 我国的应急救助体系以民政系统的自然灾害赈济为中心, 曾为亿万灾民纾困解难。但时至今日, 这种以灾荒赈济为主要内容、以社会稳定为基本目标、带有浓重恩惠色彩的应急救助体制已明显难以适应灾害类型复杂化、灾民需求多样化、应急管理法治化的新现实。我国历来多限于自然灾害救助, 且应急救助标准向来无定数, 除地方经济水平的差异之外, 往往还受到社会舆论和政治考量的影响, 但整体上标准偏低。其原因除国家财力局限之外, 还与我国巨灾频多且社会安全防范能力薄弱导致受害人口过于庞大有关。 (三) 社会救助的意义 越是发达文明的国家, 其社会救助制度就越发展。其趋势表现为救助的范围越来越大, 设及的种类越来越多, 救助的条件越来越放宽且标准提升, 并以平等的无差别待遇来对待社会的全体成员, 使每一个社会成员都能健康而愉快地生活。对于遭遇各种灾害的人们来说, 通过社会救助, 能够帮助他们渡过难关, 解决生活的困难, 从而实现社会的安定, 维护社会的正常秩序。社会救助完全由政府来举办, 其经费来源由政府的财政开支, 是国民财富再分配的一种方式, 体现为公平的