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对政府预算收支分类科目改革的思考
一、 平稳过渡政府应收账款的分类科目改革
2006年2月10日,财政部发布了《关于发布公共收入和支出分类改革方案的通知》和《公共收入和支出分类》,明确了中国公共收入和支出分类改革方案的正式启动。新的政府收支分类始于2007年1月1日。我国原来的政府预算收支分类科目,是参照原苏联财政管理模式确定的,是与计划经济体制下的建设型财政管理体制相适应的。随着社会主义市场经济的发展和公共财政体制的建立,原政府收支分类科目体系存在的问题越来越突出。一是支出科目不能直观、明细地反映政府各项职能活动,不能体现市场经济和公共财政的基本要求;二是缺少一套完整、统一的支出经济分类体系,不利于做细、做实政府预算;三是涵盖的范围偏窄,没有包括应该纳入政府收支范围的财政预算外收支等,不能准确反映政府收支活动全貌;四是统计口径与国外有较大差别,不利于宏观分析决策。
针对上述问题,我国从1999年底开始,用了六年多的时间对政府收支分类科目的改革进行调研。改革后的政府收支分类科目体系由“收入分类科目”“支出功能分类科目”“支出经济分类科目”三部分构成。“收入分类科目”主要反映政府收入的来源和性质。根据目前我国政府收入的构成情况,结合国际通行的分类方法,将收入分为类、款、项、目四级。其中,类级科目包括税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入和转移性收入等六个。“支出功能分类科目”主要反映政府活动的不同功能和政策目标。根据社会主义市场经济条件下政府职能活动情况及国际通行做法,将支出分类科目分为类、款、项三级。其中,类级科目包括一般公共服务、外交、国防、公共安全等17个。“支出经济分类科目”主要反映政府支出的经济性质和具体用途。“支出经济分类科目”设类、款两级。其中,类级科目包括工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、对企事业单位的补助、转移性支出、赠与、债务利息支出、债务还本支出、基本建设支出、其他资本性支出、贷款转贷及产权参股和其他支出等12个。
支出功能分类是按政府职能对政府支出进行的分类,支出经济分类是按交易性质对政府支出进行的分类,两者从不同侧面、不同环节反映一级政府的支出。也就是说,每一项功能支出,都要在经济分类中得到细化,每一款经济分类的支出,都包含在某项或多项具体的功能分类中。这次政府收支分类改革虽然涉及面广,但它只改革资金的反映渠道和统计口径,并不触及单位的资金分配、管理权限和工作流程,不涉及利益格局的调整,主要是一项技术性和基础性的改革。为尽快确立新的政府收支分类框架,当前不改变预算管理的基本流程和管理模式,不改变预算平衡口径及政府基金、预算外资金、社会保险基金等管理方式。改革后在新的科目中剔除财政预算外收支等的影响,继续编制政府一般预算、政府性基金预算和预算外收支预算,各级政府可以继续向人大报送一般预算、基金预算。同时,根据实际需要,也可以用新科目进行全部政府收支的统计汇总。为了反映上述改革要求,使政府收支分类科目改革平稳过渡,可从新的政府收支科目中剔除财政预算外、社会保障等内容,按照原来一般预算收支科目、基金预算收支科目和债务预算收支科目的大框架进行编排。这就为政府收支分类科目改革后财政总预算会计的调整打下了基础。涉及其他预算会计的调整不能参照《2007年政府收支分类科目》中的附录一和附录二。
二、 调整各级财政总预算会计分类科目改革的内容
政府收支分类科目改革是财政预算管理的一项基础性改革,预算会计是为财政预算管理服务的,其会计核算必须与新的政府收支分类科目相适应,需要对现行《财政总预算会计制度》《预算外资金财政专户会计核算制度》《行政单位会计制度》《事业单位会计制度》进行相应的调整。根据不改变预算管理的基本流程和管理模式,不改变预算平衡口径及政府基金、财政预算外资金、社会保险基金等管理方式的要求,此次预算会计制度调整的原则是,适应改革、积极稳妥、循序渐进。本次预算会计调整主要解决现行会计制度与新的政府收支分类科目不相适应的地方,其他与新的政府收支分类科目不相关的会计核算问题暂维持现行做法。
财政总预算会计制度的调整。财政总预算会计的调整主要集中在收、支、余三类会计科目方面。上已述及,政府收支分类科目改革后,现行预算管理方式不变,新的政府收支分类科目的相关内容(不含财政预算外资金、社会保障基金等内容)可以转换到“一般预算收支科目”“基金预算收支科目”的老框架中,所以从适应政府收支分类科目改革和满足财政预算管理需求来看,可不改变现行《财政总预算会计制度》中一级会计科目的设置,只对收、支、余三类会计科目中部分会计科目的明细账设置进行适当调整,具体调整如下。
财政总预算会计收入类明细账的设置。在财政总预算会计中,与政府收支分类科目改革内容直接相关的收入类会计科目主要有“一般预
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