京津冀区域大气污染治理政策工具变迁研究.docxVIP

? ? 京津冀区域大气污染治理政策工具变迁研究 ? ? 　　D035 　　 A 　　 1006-0863(2018)10-0078-08 　　近几年，大气污染问题随着雾霾的肆虐严重影响居民身体健康、降低生活幸福感，成为京津冀地区政府、居民共同关注的焦点问题。大气污染治理效果关系到政府治理能力、政府公信力。党的十八大以来，习近平总书记反复强调环境保护的重要性，强调环境保护工作是地方政府的重要职能，提出“绿水青山就是金山银山”。十九大报告对区域协调发展进行了系统部署：突出各区域全方位发展，依托聚合性共同体谋求集体行动目标的达成，以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展，通过政策协调引领促进共同使命和整体性治理方略的实现。北京市、天津市和河北省各地政府逐渐关注共同面临的大气污染治理问题，各自出台了一系列政策加以应对。然而，大气污染的影响已不再局限于单一的属地范围之内，而是呈现出明显的跨区域特征。因而，针对大气污染问题采取区域共同行动是必要的、迫切的。 　　政府治理依赖政策工具的恰当使用。政策工具的选择与有效协同是新型治理中区域政府间需要着重解决的问题，在区域大气污染治理过程中更是如此。观测政策工具的变迁是理解、评估和改善区域政府在大气污染治理方面行为的切入点。已有研究存在两类对环境政策工具进行分类的方式。第一，区分市场型政策工具与行政型政策工具。最早对环境政策工具分类基于市场和行政的二分法，区分市场化工具和命令—控制式工具，OECD采用三分法把环境政策概括分为三类：基于强制机制的命令与控制型政策工具(command-control instrument)，基于市场机制的经济激励型政策工具(economic incentive instrument)，基于自愿机制的自愿型政策工具(voluntary instrument)。[1]杨志军等对43个环境治理政策文本进行分析，揭示出中国政府在环境治理中存在偏好使用强制型政策工具、而经济型和自愿型政策工具使用不足的特点。[2]罗敏等对于低碳政策的研究以及许阳对于海洋环境保护政策的分析都得到与此一致的结论。[3][4]肖璐指出环境政策工具的发展可分为三个阶段：一是CAC(Command And Control)工具占主导地位阶段，二是更多采用基于市场的经济激励工具阶段，三是深入推进绿色税收体制改革阶段。[5]尼可拉斯(Niklas)的研究指出了命令—控制型政策工具偏多的现状。[6]豪利特(Howlett)和洛里(Lori)指出混合型政策工具对于复杂的环境具有较高的适用性。[7][8]李伟伟指出自愿型环境政策和经济型环境政策将会是中国环境政策发展的未来趋势。[9]第二，随着环境政策工具的不断发展，学术界在“强制型、市场型、自愿型”分类基础上对政策工具进行了进一步的划分。罗特韦尔(Rothwell)和泽福德(Zegveld)将政策工具划分为“供给型政策工具、环境型政策工具、需求型政策工具”。[10]李健等对低碳政策、谢青等对新能源汽车产业、赵海滨对清洁能源以及李晓玉等通过对环境治理政策统计分析发现：中国在环境政策工具的使用中，整体上以环境型政策为主，供给型政策的使用频率低于环境型，需求型政策应用最少。[11]-[14]黄萃等对于风能政策研究中，却体现出供给型政策过溢、环境型与需求型政策均有缺失、不足的现象。[15] 　　二、京津冀区域大气污染治理政策工具变迁的分析框架 　　(一)政策工具核心变量界定 　　强制程度指的是政策工具的行政强制性强弱，或者说，用于判断政府干预的强弱。依据强制程度从强到弱将环境政策工具界定为“管制型政策工具”、“市场型政策工具”和“自愿型政策工具”三种。具体而言，其一，管制型政策工具是政府干预大气污染治理特征最为显著的政策工具，例如：排污标准、禁令、排污许可、督查问责、整改、划分控制区域以及中国特有的“三同时制度”。其二，市场型政策工具可细分为“利用市场”和“创建市场”两个子类：“利用市场”是基于“庇古税”的逻辑定义的，主要包括排污收费、环境税、补贴、押金—退款制度和环境责任保险等工具；“创建市场”则是基于“科斯定理”的逻辑加以定义的，主要包括可交易排污权和区域生态补偿等工具。其三，自愿型政策工具则是社会参与区域环境治理的工具，包含信息公开、自愿协议、公众参与和环境教育等政策工具。 　　协同程度指的是政策制定主体之间的互动、合作关系。具体而言，其一，参与制定公共政策的主体分布情况，从类型上讲，可能包括省级人大(含常委会)、省级政府(北京市政府、天津市政府或河北省政府)和其他机构(市级人大，省、市、县各级政府及各部门)。其二，参与制定公共政策的主体的协作情况，尤其是联合发文情况。其三，法规类别的覆盖情况。 　　整合程度指的是政策工具的系统化程度。具体而言，整