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? ? 政府采购促进科技创新的政策作用机制及实证研究 ? ? 　　 一、引言 　　 政府采购制度是提高财政资金使用效率、降低财政支出成本、优化公共资源配置的一项重要的公共支出管理制度。在科学技术和战略性新兴产业迅猛发展的新形势下，政府采购也成为世界主要国家促进科技创新的有效手段[1-2]。对于中国来说，政府采购对科技创新的促进作用已得到广泛认可和普遍重视，是一项重要的科技政策[3]。为了进入国外政府采购市场，也为了促进国内政府采购市场竞争和推动相关法律法规的完善[4]，我国自2007年12月开始启动加入世界贸易组织《政府采购协议》(Government Procurement Agreement，GPA)谈判，迄今已提交6份出价清单，但谈判双方仍未就加入条件达成共识，并呈现短期内难以突破、将演变成一场旷日持久谈判的迹象。谈判面临的最主要问题是GPA缔约方国家对中国政府采购政策保护国内企业和支持自主创新方式的不认可。因此，研究如何改进现有政策，从而能够在遵循GPA规则下更有效地通过政府采购促进科技创新，具有重要的现实意义。 　　 通过文献调研发现，目前关于政府采购促进科技创新的研究主要集中在以下几个方面：①政策绩效评价研究，Kestenbaum(1995)[5]、艾冰(2008)[6]、田仪顺(2009)[7]和孙磊超(2014)[8]分别从政府采购效率、灰色关联矩阵模型、绩效评价模型、协整分析的角度对政府采购促进科技创新的绩效评价进行研究。②作用机理研究，Aschhoff(2009)[9]、Correia(2013)[10]、胡卫(2004)[11]和黄河(2006)[12]分别从促进中小企业发展、低碳政府采购、案例分析、政策功能分析等角度对政府采购促进科技创新的作用机理进行研究。③问题与建议研究，Siemiatycki(2006)[13]、Lember(2011)[14]、Uyarra(2014)[15]、宋河发(2011)[16]和郭宝(2014)[17]分别从引入市场竞争、地方政府缺乏认识、加强信息流通、明确产品认证标准、全过程监控等角度，对政府采购促进科技创新存在的问题和改进建议进行研究。④国内外比较研究，该部分研究主要由国内学者进行，常超(2008)[18]、郭雯(2011)[19]和艾冰(2012)[20]均在国内外政策比较基础上总结出对中国的启示。 　　 综上所述，虽然国内外学者从多个角度对政府采购促进科技创新开展研究，但关于政府采购促进科技创新的政策作用机制尚缺少系统的研究归纳，关于目前国内相关政策举措及实施效果的调研分析尚存在空白。 　　 本文通过对中国、美国、欧盟、日本等主要国家和区域及国内典型地区的政府采购政策法规及具体措施进行梳理，将我国政府采购促进科技创新政策的作用机制分为五个维度。并基于五个作用维度，以北京市为例开展实证研究：首先对北京市所发布政策措施进行梳理，与国内其他典型地区(广东省、江苏省、上海市、浙江省、陕西省)在政策发布年度和支持维度两方面进行对比分析，对北京市政策作用效果进行实地调研，总结出北京市目前存在的问题；随后对国内其他典型地区政策实施开展实地调研、案例分析及对比分析，发现其他地区可借鉴的经验；最后，提出北京市在政府采购促进科技创新方面符合GPA规定的可操作性政策改进建议。 　　 二、政策作用机制分析 　　 总体而言，典型国家政府采购促进科技创新的政策作用机制可分为以下四个方面：①促进对高新技术产品的政府采购，主要通过对所认定高新技术产品进行强制采购或在招标时引入创新指标等方式。各国主要基于自身优势产业和重点发展产业制定高新技术产品认定标准，此外往往在标准中对国内产品有所照顾从而扶持本国相关产业发展。②推动科技型中小企业的发展，主要包括预留采购份额、合同拆分、报价优惠、提供贷款担保等方式。如表1所示，各国在不同方式上有所侧重。③推动政府绿色采购，促进节能环保产业的发展。主要包括制定绿色产品清单、设置最低绿色采购份额、建立专门的绿色政府采购机构、制定国家级的绿色采购行动计划等方式。④促进政府采购国货，对政府采购进口产品进行管理。其中前者主要包括设置国货最低采购份额、制定国货强制采购规定等方式，分析发现GPA缔约国也会在未纳入开放范围的采购项目以及对非GPA成员采取上述方式，同时还采取限制开放政府采购实体、在GPA附件中设置例外条款等方式支持国货采购[21]；后者则主要包括对进口产品供应商进行限制(包括设置较高的竞标门槛和竞标成本、提高关税等)、对政府采购进口产品进行审核等方法。 　　 　　 通过对国家层面及典型地区的政府采购政策及举措进行梳理发现，我国对上述政策作用机制多有借鉴，四个方面措施均有所采用。此外，为了解决因认定的首台(套)重大技术装备和新技术新产品(服务)存在使