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论雍正朝的耗壕归公 一 强制清降风险———打破潜规则 清朝通过征收货币、粮食和土地税来增加对消耗的嫉妒。根据《石渠于吉》的记载，“火消费始于明朝，在中国初年多次受到禁止。”。”(P140)所谓耗羡,是指征收赋税、交纳钱粮的时候,对合理损耗的补贴,“地丁之米粮,许以银钱折纳,故其以银完纳时,银色良否有差等,不良之银,征收后熔解改铸时,有减量之虞。故于正款之外,带交小数,备补熔铸时之损失”(P38-39)。但是这却给地方州县的不良官吏肆行加征提供了借口。虽然自清初以来,清廷厉行严禁,但屡禁不止。因为地方州县征收耗羡也有其合理性和必然性。清朝的官员俸禄制度成为征收耗羡的直接原因。清朝官员的薪俸很低,一个七品知县的岁俸银只有45两,而总督、巡抚,每年的俸银也只有150—180两,所得俸银根本无法支持进行正常的工作。由于俸禄制度的重大缺陷,各级官员仅凭俸禄根本难以维持公私用度,所以加派私征和重收火耗也就显得很平常了。 而事实上,这就形成了一种以耗羡为主体的财富分配机制。地方州县官员征收耗羡,然后向各级上司以节礼、寿礼等形式转进。而地方官员则以饭食费、部费的形式向清朝的中央官员转进。从州县到省,从省到中央,虽然清初以来从未正式承认过这种机制,但这确实是存在的陋规,而且还支持了整个一套国家机器的运作,耗羡已经浸透了清政府的各个方面。既为陋规,那事实上耗羡对于清政府来说就是一种潜规则,与之相联系的有官员的收入、中央和地方政府的运作资本等等,所以涉及到本文耗羡归公的问题,首先要解决的是如何让整个官僚系统不致瘫痪,继续维持国家机器的运作的问题,而同时也是打破潜规则的问题。 打破这一潜规则并非易事,自顺治初到康熙末,清廷屡次申令严禁加耗,但“屡经严饬,而积习未改”(P363)。清廷虽然意识到这个问题的严重性,但也无可奈何,只希望大小官员少取,莫妨民生,甚至把没有加派火耗作为督抚保举、荐举府州县官员的一条标准[4(P293)]。由于解决这一问题不得其法,所以也就任之由之,只要大小官员不要苛派重耗,维持社会稳定就可以了。但是事实却不依清廷所想而发展。“今钱粮火耗日渐加增,重者每两加至四五钱。至州县差徭,巧立名色,恣其苛派”,“各省库项亏空,动盈千万,是侵是那,总无完补”,(P73)]不仅百姓受到深重剥削,同时也造成了严重的钱粮亏空,影响了清政府财政稳定,形势已经迫使清政府必须解决耗羡问题了。 打破潜规则,势必要以新的规则来代替原先的规则,不然整个一套国家机器会陷于瘫痪,雍正十分清楚这一点。他继位后,立刻就面对了康熙遗留的弥补钱粮亏空的问题,其程度已经到了影响政府的正常运作的地步,为此,雍正不得不打破潜规则,于康熙六十一年(1722年)十二月十三日,发出上谕:“各省督抚将所属钱粮严行稽查,凡有亏空,无论已经参出及未经参出者,三年之内,务期如数补足,毋得苛派民间,毋得借端掩饰,如限满不完,定行从重治罪。三年补完之后,若再有亏空者,决不宽贷。其亏空之项,除被上司勒索及因公挪移者分别处分外,其实在侵欺入己者,确审具奏,即行正法。倘仍徇私容隐或经朕访闻得实,或被科道纠参,将督抚一并从重治罪。”(P24)由此大规模的清查钱粮亏空在全国展开。 地方财政亏空主要是靠征收耗羡来弥补,两者相互联系,因此若要整治地方征收耗羡的问题势必先清理亏空。雍正元年(1723年)三月初四日,署理河南巡抚嵇曾筠的上奏中提出以官员的节礼银来补亏空并在钱粮耗羡中“酌留十分之三给令养廉”,所有余耗统一征收提解到藩库以备公用的办法。(P135-136)对于此奏,雍正未曾进行批示,因为嵇曾筠的奏折中并未提出实在的办法来加以说明,而且嵇曾筠主要的是以节礼来补亏空,而这一办法其他人也想到了,如两江总督查弼纳,所以没有吸引雍正太多的注意力;再说如果提解耗羡在当时本身就似乎不可取,要面临“耗外加耗”的风险,如果那样也就根本解决不了什么问题。而河南巡抚石文焯提出了以耗羡来弥补亏空钱粮并相应追究官员责任的办法,雍正对此十分高兴,并指示石文焯“留多少为养廉用,用多少以补苴,好言劝导,情理皆通,方与地方百姓有益。若图稳之好听,将无缘无故新任属员又不指以取路,又不管其养资,但泛言不许扰害地方百姓,恐众属员未必诚服”。针对石文焯所提出的办法,雍正难掩欣喜:“如果此奏可行,一点不至为难,则妙不可言矣!”(P890-892)但石文焯在具体实施过程中,没有拿出一套雍正迫切希望看到的可操作性强的方案来,在如何提解耗羡、如何存留、如何分配使用方面难以打消雍正的顾虑。山西巡抚诺岷提出了耗羡归公的可行性方案。雍正元年十一月初二日,诺岷奏请全省官员留用火耗支俸,并拿出了详细的数目,同时对火耗的征收、弥补亏空、各级官员的公私用度都作了实在的说明。(P470)耗羡归公政策浮出了水面。 但耗羡归公政策在朝野引起了巨大的争论。御史刘灿认为