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行政区划改革的敏感话题 历史是一门伟大的学科。意大利历史哲学家Benedetto Corce认为, “一切历史归根到底都是当代史。”的确, 历史学所秉承的治学方式、研究方法及其蕴含的丰富哲理都可以用来为当代研究服务。特别是在目前学科之间交叉研究的趋势不断扩大的情况下, 借鉴历史学的某些理论方法往往可以收到意想不到的效果。在对我国行政区划改革的研究当中, 我们也不妨与历史学做一次结合的尝试。行政区划改革属于政府行政体制改革的一个组成部分, 因其涉及区域政治权力、经济利益、社会资源的再分配, 涉及地域文化的包容与整合, 涉及区域中长期发展等敏感话题, 历来被认为是行政体制改革的一大难题。而我国历史上的改土归流也属于行政体制改革的范畴, 同当代热门的行政区划体制改革相比, 二者有颇多相似之处, 也存在重大区别, 通过对二者的比较分析, 我们或许可以从中得到一些有益的启示。 一、 土司统治下土、民 改土归流是我国封建社会行政体制改革的一项重大举措, 这一举措在历史上几个朝代都存在。为了研究的方便, 我们这里讨论的主要是清朝的改土归流, 特别是雍正年间对于西南地区的改土归流。一方面是因为这一时期的改土归流较具代表性, 另一方面此时的清朝版图与现代意义上的领土疆域更为接近, 有利于在行政区划建制上的纵向比较。 改土归流, 简单地说就是指改变过去的土司制度, 用流官取代土官。土司制度的官职, 计有宣慰、宣抚、安抚、招讨、长官诸司, 而这些职名在元代均已齐备。清代土司制度则是清王朝占领南方民族地区以后, 在“因明制” (《清史稿》卷五百十二《土司一》列传二百九十九, 土司传序, 中华书局标点本第四七册14204页) 的基础上建立起来的。其规模较之前代已经大大增加, 如上表所示。 清代土司制度是中央与地方各民族统治阶级互相联合、斗争的一种妥协形式。土司与中央王朝的关系, 在经济上表现为“纳贡”与“回赐”, 土司必须服从封建王朝的征调, 土司在其辖区内具有无上权威, 为名副其实的“土皇帝”, 自设总理、家政、舍巴、土知州、土中军等。自宋代开始, 所辖最小行政单位为洞。土司统治等级森严, 用等级确定权力和地位, 主仆之分十分严格。土地按等级分配, 土司占有肥田沃土, 舍巴头人可分平地, 土民只能在山坡上开一块“份地”。在住房上, 土司“纺柱雕梁, 砖瓦鳞砌”, 舍巴头人“许竖梁柱, 周以板壁”, 土民则“叉木架屋, 编竹为墙”, 皆不准盖瓦, 如有盖瓦者, 即“治以潜越”之罪, 俗云:“只准家政骑马, 不许百姓盖瓦。”在土司统治下, 土地和人民都归土司世袭所有, 土司各自形成一个个势力范围, 造成分裂割据状态, 从而使民族之间和民族内部产生仇恨和战争。于是, 雍正四年 (1726年) , 清王朝进行全国性的大规模的改土归流。清廷委任鄂尔泰为云、贵、广西三省总督, 负责改土归流事宜。鄂尔泰通过对土司招抚和镇压并用的办法, 用了五、六年时间, 到雍正九年 (1731年) 基本完成了三省的改土归流任务。《清朝续文献通考》卷一百三十六载, 宣统三年民政部奏各省土司拟请改设流官称:“西南各省土府州县及宣慰宣抚安抚长官诸司之制, 大都沿自前明, 远承唐宋, 因仍旧俗, 官其酋长, 俾之世守, 用示羁縻。要皆封建之规, 实殊牧令之治。康熙雍正年间, 川楚滇桂各省, 迭议改土归流。如湖北之施南, 湖南之永顺, 四川之宁远, 广西之泗城, 云南之东川, 贵州之古州、威宁等府厅州县, 先后建置, 渐成为内地。乾隆以后, 大小金川, 重烦兵力, 迨改设民官而后, 永远底定。比值筹备宪政, 尤宜扩充民治。近年各省, 如云南之富州、镇康, 四川之巴安等处, 均经各该疆臣, 先后奏请改土归流。而广西一省改革尤多, 所有土州县均因事奏请停袭, 及撤任调省, 另派委员弹压代办。此外则四川之瞻对、察木多等处尚未实行, 德尔格忒、高日、春科等处甫经核准。伏维川、滇等省, 僻处边陲, 自非一律更张, 不足以巩固疆圉。惟各省情形不同, 办法亦难一致, 除湖北湖南土司已全改流官外, 广西土州县, 贵州长官司等, 名虽土官, 实已渐同郡县, 经画改置, 当不甚难。四川则未改流者尚十之六七, 云南土司多接外服, 甘肃土司从未变革, 似须审慎办理, 乃可徐就范围。” (《清朝续文献通考》卷一百三十六《职官》二十二《直省土官》条, 万有文库商务印书馆本第二册考8964页) 这个奏章, 将清末前的改土归流情况作了总结性的叙述。 二、 当代中国的区划改革概况 行政区划 (regionalism) 是国家结构体系的安排, 国家或地区根据政权建设、经济建设和行政管理的需要, 遵循有关法律规定, 充分考虑政治、经济、历史、地理、人口、民族、文化、风俗等客观因素, 按照一定的原则, 将一个国家 (小国除外)