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我国行政成本现状与对策研究 改革和创新是现代全球公共行政面临的共同课题。自20世纪80年代以来，世界各国开始实施行政改革，降低行政成本，提高行政效率。我国行政体制改革经过多年探索,正处于一个承前启后、继往开来的关键阶段,由于长期对行政成本的忽略,导致“中国成为全世界行政成本最高的国家之一”,成为进一步深化行政体制改革的瓶颈。党的十六大报告明确提出:“深化行政管理体制改革,进一步转变政府职能,改进管理方式,推行电子政务,提高行政效率,降低行政成本,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”要实现行政管理体制改革的这一目标,如何降低行政成本,提高行政效率成为亟待解决的核心问题。 一、 时间的投入 行政成本的基本涵义是指在行政管理活动中人力、物力、财力以及时间的投入与所产生的经济效益和社会效益之比。其中,行政管理活动中投入的人力、物力、财力及时间通常可通过一定的方式换算为货币价值形态。具体来讲,行政成本的涵义可以从以下几个方面界定: 1. “行政”的含义 由于行政定义有不同的界定,行政成本有广义行政成本和狭义行政成本之分。这种分法的根据是对“行政”的广义和狭义两种不同理解:广义理解为国家机关和非国家机关如企事业单位和社会团体中的某些管理活动,包括领导、决策、办公、人事、后勤等工作。狭义理解为国家行政机关执行的任务和进行的活动。对“行政”的不同理解,直接导致了对行政主体范围的界定,从而导致对行政成本的不同界定。 2. 行政资源可获得性 行政资源主要靠合法途径获得,但也有例外,从而形成不同的行政资源,有制度内和制度外之分。制度内行政资源是指行政机关及其工作人员在国家法规制度范围内行政而获取的资源,包括预算内行政管理支出资金和预算外资金中允许用作行政管理费用的一部分资金。制度外行政资源指行政机关及其工作人员违反国家法规制度因行政权的垄断而获取的资源,包括预算外资金中不能用作行政管理费用的一部分资金、制度外资金和行政人员的腐败收入。 3. 必须是一种不变行政成本,如果一 行政成本构成主要有工资津贴、基本设施费用、办公经费等。从量的角度看,构成行政成本的任何部分都是可变的。但在一定条件下,一部分成本变化较小,如工资等,称为不变行政成本;一部分成本变化较大,如会议费、招待费等,称为可变行政成本。 4. 无效行政成本 行政成本可分为有效行政成本和无效行政成本:有效行政成本是政府从事行政活动支付的必要成本,是政府获取社会收益的前提;无效行政成本是政府实施行政行为时支付的超量成本,即这部分成本不能创造出相应的社会收益,导致行政资源不必要的损耗。政府管了很多不该管、管不了和管不好的事,耗费在这些无效行政行为上的成本以及解决各部门间磨擦和矛盾的协调成本、制度外行政成本等都属于无效行政成本的范围。 二、 中国行政成本过高的原因 我国行政成本偏高的原因主要在观念性、机制性、行为性、制度性和结构性五个方面。 1. 提高对行政人员的认识 一是行政成本观念弱化。在市场经济活动中,任何企业和个人在经营活动中都会考虑成本和效率,努力降低成本,以最小的耗费获得最大的收益,但在政府活动中却没有这样的动机,在获得一个给定的政府支出时耗费的资源越多越好,行政人员不会有成本意识。二是行政法治意识淡薄。其原因在于:一方面法制不健全,法制建设滞后;另一方面有法不依、执法不严、以权代法、以言代法等现象还不同程度地存在。三是行政价值观错位。有的政府部门和公务员首先考虑和顾及的不是人民的利益,而是本地方、本部门和本人的利益,各种各样不合理的收费、地方保护、以权谋私等就是例证。四是角色定位不准。我国政府一直扮演着“全能政府”的角色,相伴而生的往往是低效政府。政府提供公共产品越多,相应的行政成本也就越高,政府忙于具体事务,往往忽略了事关方向性、全局性的大事、导致行政效率低。 2. 行政绩效的测量性特征 一是政府行为具有垄断性质。政府提供公共服务总体上是一种垄断性行为,政府作为单一的公共服务主体,其弊端是很明显的。高度垄断的行为,在排除竞争外在压力的同时也消除了提高服务质量、降低生产成本的内在动力。二是行政绩效评估操作困难。政府行为具有非市场性质,其产出一般不进入或较少进入市场交换领域;行政绩效要综合考虑有形的和无形的、直接的和间接的、眼前的和长远的相关因素,难以用市场价格直接表示其产品的机会成本;由于行政绩效的不易测量性,放松了人们对行政成本的讲求,淡化对行政成本的约束。三是行政成本与行政收入关系间接。政府的财政拨款使得行政成本具有两个明显区别于企业生产成本的特征:一方面是权力的不对等,国家税款依靠强制性征收获得,国家与社会之间在这个问题上不是一种平等和意愿交易,行政收入来源无需接受市场检验;另一方面是时间的不对等,行政收入是国家对社会的预先扣除,无需政府自行垫付,政府官