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地方铁路经营管理模式研究

一、新铁路委托经营模式不利于吸引社会投资

1.创建运营机构的需要

铁路建成后，运营包括独立运营、联合运营、委托运营和租赁运营。事实上,目前合资铁路的运营模式定夺权,并不在合资铁路公司手中,而基本上是由中铁总和所属铁路局决定。

2011年铁道部颁布了新的《关于新建合资铁路委托运输管理的指导意见》,2003年以来新建的合资铁路基本上都被“符合委托方和受托方的共同意愿。坚持自愿、公平、诚信、互利原则,充分尊重委托方的主体地位,充分发挥受托方的管理优势,实现互惠共赢”的要求委托所属铁路局运营管理,委托的内容包括运输组织管理、运输设施管理、运输移动设备管理、运输安全管理、运输收入管理、铁路用地管理,委托方向受托方支付委托运输管理费。像达成铁路公司、西延铁路公司这样成立时间较长、独立运营、保持盈利的公司也都被铁路局托管。合资铁路公司与铁路局的关系见图1,在“委托运输管理”模式下,合资铁路公司将资产委托给铁路局后,既不能根据市场情况制定相应的营销策略,也无法对产权资产进行相应的经营,基本上成为记载资产和债务的名义公司。

2.运输收费的核算不统一,导致盈利难以核算

在过去十多年,我国主要是以合资铁路的方式推动铁路建设发展,而合资铁路的运营基本上都被要求委托给所辖区域的铁路局运输经营,合资铁路公司从铁路局获取票款收入,同时按每年的协议支付委托运输管理费。铁路局收取的委托运输管理费的运量并不是按每年实际发生的运输量计算,而是根据可研预测的各阶段运量和上一年的计费运量而确定,一般计费运量都比实际运量高,有的高很多,各项费用和业务作业费按铁路局相应的单位费用和清算单价计算。这其中,基本上是由铁路局说了算,合资铁路公司无论是对计费运量还是清算单价等几乎没有什么讨价还价的余地;而且,目前委托运输管理的合资铁路绝大多数没有盈利或盈利很少。

除了少数几家较早成立、规模较大、由企业控股的合资铁路公司以及地方铁路公司是自主经营,以及有盈利以外,几乎其他所有的合资铁路都没有自主经营权,而且,基本上都是亏损,很少有盈利。部分合资铁路货运价格高达0.20~0.40元/吨公里,仍然不能盈利或仅间歇性地在盈利与亏损中摇摆。由此,形成了政策上积极鼓励社会资本投资铁路建设,而在实际上除了地方政府以外,在没有相应的盈利模式支撑下很难有规模地吸引社会资本投资铁路。

二、铁路改革后，地方铁路的运营和管理变得越来越重要

1.《意见》规定的铁路所有权、经营权冲突

2013年8月,国务院发布的《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》明确,“向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权,鼓励社会资本投资建设铁路”。这既为地方铁路的建设发展,也为地方铁路的自主经营和运营管理模式选择提供了宏观政策支持。

2.项目建设后,地方以地方为主导投资建设铁路项目的运营公司,将面临资

铁路体制改革后,中铁总不再包揽和主导所有的铁路建设,对城际铁路等建设项目主要提供技术支持和业务指导,不参与项目投资或仅承担少部分比例的投资,在这种大趋势下,以地方为主导投资建设的铁路项目将会越来越多,而这些铁路将面临着项目建成后以什么模式进行运营管理的问题。

如果地方成立铁路运营公司自主经营,将面临着不够规模化造成的不经济以及人才短缺等问题;如果采取委托中铁总铁路局运营管理,则与现在合资铁路委托运营遇到的问题一模一样,经营和费用自己控制不了,缺少盈利模式,无法吸引社会投资者对项目投资。

3.地方政府对城际铁路的贡献

对于地方铁路,中铁总将不会承担经营责任,地方要自负盈亏和维续经营,在“谁投资建设、谁决策经营管理、谁受益”的同时,地方铁路公司将要按照独立核算、自负盈亏、自我承担债务、自我还贷的模式运行,公司要承担债务偿还和经营亏损。而且,目前新建和规划修建的地方铁路,将有不少是亏损的,地方政府对城际铁路等要担负政府补贴和维续运营的政府责任。

此外,目前的合资铁路运营亏损基本上都是挂在公司帐上,由控股股东中铁总的铁路局负责继续运营,并未实现按公司股权比例要求地方政府承担或提供相应的补贴,除了北京、上海城市公共交通个别的合资市郊铁路线以外,仅有成灌铁路实现了由成都市政府提供一定数额的政府补贴。随着铁路改革的深入以及合资铁路项目的增多、累积亏损额的增大,作为企业性质的中铁总将可能会采取一些措施要求地方政府提供合资铁路的运营亏损补贴,以维续合资铁路的正常运营。地方政府除了要筹集铁路建设资金以外,还将面临着铁路运营的补贴资金问题。

三、经营模式的选择

以地方政府和社会投资者全资或控股的地方铁路、合资铁路