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十二五时期我国公路资金形势分析

国家公路是道路系统的重要组成部分。连接道路骨干的高速公路和连接道路端部的农村公路，起着区域道路的作用。它是市政和市政道路的骨干，在区域短距离交通中发挥着重要作用，与人们的日常旅行密切相关。

一、中国和省、公路发展现状及面临的问题

(一)目前，国家和省级道路投资政策难以支持发展需求

1.道公路资金来源

我国公路体系由高速公路、国道、省道(覆盖相当部分县乡公路)和县乡村农村公路构成。国道中除了部分一级公路收费以外,大量仍为二级公路,省道中也大量存在二、三级公路。在国省道发展过程中,绝大部分都曾经是收费公路。在2009年以前,国省道公路资金来源主要有:车购税、养路费、贷款、各级财政投入资金、依托收费公路通行费的各种投资等。

2009年1月1日起,我国开始正式实施《成品油价税费改革方案》,取消公路养路费等六项收费,逐步取消政府还贷二级公路收费。成品油价税费改革后,原本由地方交通部门收取并用于公路发展的养路费等交通规费收入以燃油税的形式收归中央,中央再通过转移支付支持地方交通发展。

为了解决地方融资偿还问题,中央根据各地情况,承担了部分债务,然后每年安排260亿元资金协助地方偿还剩余部分的债务。二级公路取消收费明显降低了国省道的运输成本,降低了物流成本,改善了出行条件,尤其是市县域范围的出行条件,使得农民到县城的客货运输成本下降,成为交通运输业村村通公路以后又一项重大惠民工程,受到社会各界的广泛欢迎,社会效益十分显著。

2.“十五”时期的国省道建设

“十一五”时期,我国公路建设采取重点发展“两头”的战略,即加快推动高速公路网建设与实施“村村通”工程为标志的农村公路建设。经过5年的发展,国家高速公路网已基本建成,通村公路里程也大幅增长,而国省道发展成为相对薄弱的环节。

“十二五”时期的发展重点,应转向国省道为主的干线公路网建设。当前,新一轮编制的公路网规划,以“县通国道”、“乡通省道”为目标,对现有国省公路与农村公路进行升级调整,路面改造项目集中且工程量较大。燃油税费改革后,国家对国省公路项目实行债务锁定,静态处置二级公路的债务等问题。但是,对于后续发展面临的资金困难并没有出台相应政策。因此,制约了国省公路的发展,亟须出台相应的政策给予完善。

(二)国有省道、公路建设投资缺口大，难以扩大

1.资金来源不足

国省道普通公路发展的原有社会化融资平台不复存在,也未对国省公路发展资金做出安排,导致公路贷款并没有安排替代的资金来源,融资全部停止,年度资金来源减少40%,资金来源不足的问题非常严重。

2.中央统筹部分较

国家较重视高速公路和农村公路,而对国省公路的重视程度相对欠缺。转移支付资金增幅较低,中央统筹部分较大,进一步削弱了国省公路的资金投入能力。况且,目前燃油税向地方转移支付比例较低,其标准为2007年各省、市、区养路费等收入的核算数。近年来,随着全国汽车销售量的迅猛增长,各地养路费收入快速增加,而税费返还增量较低。

3.农村财政收入增长缓慢

在农业税费改革以后,大部分县乡财力减弱,尤其是农业地区县乡财政收入增长十分缓慢。由于公路补贴标准没有提高,使得配套资金比率持续扩大,地方配套资金压力有增无减。

4.支出大幅增长。在口

由于公路交通量、材料价格上涨等因素影响,建设、养护费用实际支出大幅增长。同时,过去地方交通部门的养路费收入仅用于非收费公路,税费改革后,还要用于原来的大量收费公路,以致此项经费使用范围扩大,中央燃油税返还资金更显捉襟见肘。

二、国省道二级公路发展现状

1.现有投融资政策不足以支撑“十二五”国省道的发展。2010年底,全国公路网总里程395万公里,高速公路超过7万公里,二级及以上公路45.3万公里,其中二级公路约30万公里。全国国道12万公里,省道50万公里。“十二五”时期,如果按照国、省道中二级及以上公路比重达到80%以上,除高速公路外,国省道二级及以上公路达到55万公里,需要增加一、二级公路约15万公里,其中,二级公路约为12万公里。

在公路投资中,预计有3万亿元以上的投资用于国省公路升级改造,是公路投资的主体。因此,国省公路发展好坏事关“十二五”公路发展的大局。根据现有的公路投融资体系,国省道建设难度较大,其中12万公里的二级公路成为“十二五”交通发展的难点。按照现有的投融资模式,资金缺口预测超过1万亿元。

2.国省道二级公路发展面临向一、三级公路分化的趋势,路网等级结构比例失衡。面对资金短缺,地方政府在编制“十二五”时期交通规划,纷纷采取应对措施:

一是大幅度增加了一级公路的比重。通过“二改一”,将二级公