行政管理论文：大部制背景下的地方政府机构改革：动因、实践、思考.docVIP

大部制背景下的地方政府机构改革：动因、实践、思考 刘 三 【摘要】政府机构改革是行政体制改革的必然内容，新一轮以“大部制”为主要标志的政府机构改革正在中央政府的强力倡导和地方政府的有效支持下有条不紊地进行。在这种背景下，文章分析了地方政府机构改革基本动因，即转变政府职能，深化行政管理体制改革；减轻财政负担，服务市场经济发展；增进政府公信，推进民主法制建设。梳理了几个较具特色地方实践模式：党政合署的顺德模式、行政三分的深圳模式、多牌同挂的随州模式、协调联动的富阳模式。对大部制背景下我国如何地方政府政府机构改革进行了思考，认为转变职能依然是政府机构改革的重点内容，法制建设是政府机构改革的重要保障，中央、地方政府的配合是机构改革的有效方式。 【关键词】大部门体制；机构改革；动因；实践；思考 政府机构调整历来是行政体制改革的重点内容。建国以来我国共进行了9次政府机构调整，伴随着中央和地方权限调整、政府职能转变、干部人事制度完善和行政法制建设不断成熟，我国行政体制改革深入推进。从2007年中共十七大报告“要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”大部门体制被官方正式提出，到2011年十七届五中全会“继续优化政府结构、行政层级、职能责任，降低行政成本，坚定推进大部门制改革”，地方各级政府在推进大部门体制改革的过程中不遗余力，取得了初步成效：职能机构精简、行政效率提高、行政作风改善等。在这样一个背景下，大部制被认为是实现深化行政管理体制改革的总体目标，即“到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制”的现实选择。 大部制背景下地方政府机构改革的基本动因 所谓大部门体制，是指把政府相同及相近的职能进行整合，归入一个部门管理，其他相关部门协调配合，或者把职能相同及相近的机构归入到一个较大的部门，由其统一行使职权，以实现职能的有机统一、权责的有机一致、分工与协调的有机配合之目标，从而为构建有限政府、服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府和廉价政府奠定基础。大部门体制承担了很高的公众期望，一时被认为是解决行政体制内部众多问题的关键。一般来讲，当前阶段推行大部门体制的基本动因可以归结为一下三个方面： （一）转变政府职能，深化行政管理体制改革 这里首先需要明确一个基本问题，即政府职能和政府机构的关系。我们认为政府职能决定政府机构，政府机构反映政府职能。但是为何我国自1988年明确提出“转变政府职能”概念以来，历次以转变政府职能为核心的行政体制改革还是从机构改革着手？其实答案很简单，政府机构是政府职能的具体化，是政府职能的载体，政府具备怎样的职能，明显地体现在其机构的设置上，通过转变政府职能实现政府机构的优化是理论上的当然途径。但是在现行政治环境下和制度框架内，转变政府职能的关键在于政府作为“公共利益代言人”角色认知的提升和其行动的自觉性，即政府自身要克服其对公共权力的渐进性和盲目性追逐，主动开放一些公共领域给予社会组织和公民更多的政治空间，自觉让渡出部分公共权力。 很显然，在政府主导下聚精会神搞建设，一心一意谋发展的时代背景下，这些要求对政府的权力惯性约束不大。所以我们退而求其次，转而通过推行大部门体制，变革政府机构这个外部驱动力来实现政府职能的转变，即先完成制度框架内的权力分配和机构设置，然后根据政党的强力意志和刚性制度共同推进政府机构改革，从而实现政府职能的转变，规范行政权力的运行方式，实现行政管理体制的变革。显然，在这个问题上，推行大部门体制正是这种思路、方式的一种实际主义的选择。 （二）减轻财政负担，服务市场经济发展 1998年政府工作报告中首次提出政府财政负担过重是进行政府机构改革的一个动因。笔者根据有关资料，截取1991——2006年①为研究对象，对行政管理费用支出增幅和该段时间GDP增幅做了简单对比（图一），发现行政管理费用支出增幅明显高于GDP增幅，且总体呈上升趋势：行政管理费用支出增幅从1991年得-0.1%增加到2006年的16.25%，最高达到2000年的36.99%；排除行政事业经费开支，行政管理费用支出占国家财政总支出的比例由1991年的12.22%增加到2006年的18.72%，这一比例较其他国家就显得过高，如日本3.62%（1993年），美国9.42%（1994年），韩国10.61%（1994年）。庞大的官员队伍耗用了大量的国家财力，鉴于政府职能领域转变的必然趋势，其对于诸如社会保障、社会管理领域的支出亟待增加，行政管理费用的巨大支出给政府财政带来很大压力，而大部门理念的政府机构精简和人员角色转化，则提供了一条可供实施的现实路径。 另一方面，经济体制改革以来，市场经济借助政府的力量以其前所未有的活力为我国的经济发展做出了巨大贡献，然而随着外部环境的不断变化，政