行政管理论文：大部制改革背景下分权制衡机制的地方实践及启示——基于广东顺德的研究.docVIP

大部制改革背景下分权制衡机制的地方实践及启示 ——基于广东顺德的研究 吴韵曦 【摘要】深化行政管理体制改革，改变过分集中的权力结构，科学配置权力，规范权力运作，遏制权力滥用，是适应社会主义市场经济和民主政治发展要求的重要任务。决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制是中国特色社会主义行政管理体制的最新成果，与西方的“三权分立”制度存在本质区别。由不同的部门和负责人相对独立地行使不同的职能，有利于决策更科学、执行更高效、监督更有力。在新一轮改革试点过程中，广东省佛山市顺德区实行决策集中化、执行专门化、监督独立化，探索决策权上移、执行权下移、监督权外移的分权制衡机制，为县（市、区）政府构建权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，提供了有益经验。 【关键词】分权制衡；行政三分；权力监督；大部制；行政管理体制改革 【基金项目】本文是李景治教授主持的北京市研究基地重点项目“社会主义的历史经验与中国特色社会主义政治研究”（09AbKD079）和中国人民大学研究生科学研究基金资助项目“中国地方政府创新实践中的地区性差异研究项目”（11XNH040）的阶段性成果。 一、构建分权制衡机制的新思路 孟德斯鸠曾经指出，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”世界社会主义运动的历史和苏联模式的实践表明，一旦权力过分集中，权力主体既是决策者、组织实施者，又是监督管理者，将很容易导致个人专断、决策失误、官僚主义、贪污腐败等弊病。 马克思主义经典作家关于权力制衡的思想非常丰富。1859年，马克思在《德国的动荡局势》中对1831年的《黑森宪法》给予了高度评价，认为“没有哪一部宪法对执行机关的权限作出这样严格的限制，在更大程度上使政府从属于立法机关，并且给司法机关以如此广泛的监督权。”邓小平深刻认识到权力过分集中的弊端。他指出，“社会主义建设的任务极为繁重复杂，权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展。”“权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人权力过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。”他还强调，“在改革中，不能照搬西方的，不能搞自由化。过去我们那种领导体制也有一些好处，决定问题快。如果过分强调搞互相制约的体制，可能也有问题。” 深化行政管理体制改革，改变过分集中的权力结构，科学配置权力，规范权力运作，遏制权力滥用，是适应社会主义市场经济和民主政治发展要求的重要任务。中国共产党对此进行了不懈的探索，取得了积极的成果。党的十六大报告明确提出要加强对权力的制约和监督，“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制”。为了进一步保障权为民所用，十七大报告进而提出，“完善权力制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”，“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下进行，坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，将“决策权、执行权、监督权”明确概括为“权力结构”。胡锦涛总书记在十七届中央纪委第二次全会上首次提出了“监督的制衡力”，表明要强化监督权对执行权的制衡力度。十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》指出，要“按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制。”权力结构的深化改革逐渐引起关注。 在权力结构的划分上，世界各国一般采用立法、行政、司法三权的横向划分法。不过，只根据权力性质分为立法权、行政权和司法权仍然不够。每一项权力的内部也需要相互制衡。借鉴世界民主政治文明的有益经验，结合中国民主政治建设的具体国情，按照权力行使的阶段和过程，将权力划分为决策权、执行权、监督权，是大部制改革的创新做法。这不同于政治制度层面的“三权分立”。中央编办负责人曾指出，“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，指的是政府内部的职权配置形式和相互关系。”“根据授权情况，这三种职权有的由不同政府部门分别行使，有的由同一个部门的不同内设机构或下设机构分别行使。”这标志着中国共产党深化了对权力运行规律和权力制衡原则的认识，是社会主义政治文明建设的重要成果，也是历次行政管理体制改革的经验总结，并在新一轮的地方行政管理体制改革实践中得到广泛运用。 二、顺德构建分权制衡机制的具体背景 2008年2月，十七届二中全会通过《关于深化行政管理体制改革的意见》，提出到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制