行政管理论文：秦立春两型社会建设中府际非合作与治理.docVIP

两型社会建设中府际非合作与治理* 肖建华 秦立春 【摘要】加强府际间的合作是公共行政改革的趋势。两型社会建设是一项内容丰富的复杂系统工程，其建设能否成功离不开府际间的合作共治。当前两型社会建设中府际非合作主要表现为中央政府与地方政府间的非合作博弈、跨区域环境治理的行政分割、环境管理部门间的“碎片化”。两型社会建设中治理府际非合作首先要求增加地方政府环保动力,强化激励与约束机制；其次要求树立区域公共管理理念，完善区域环境合作治理机制；最后要求明确界定部门权限, 建立部际协调机制。 【关键词】两型社会；府际非合作；治理 2005年10月,党的十六届五中全会首次把建设资源节约型和环境友好型社会确定为我国国民经济与社会发展中长期规划的一项战略任务。环境问题直接影响公众利益,政府作为维护公众利益的公共权力机构,在环境治理中处于主导地位,必须实施政府主导型的环境治理战略。[1]中央政府提出资源节约型、环境友好型社会战略后，地方已成为两型社会构建的重要场域，地方政府在两型社会构建中扮演重要角色。“‘地方’作为追求可持续发展的一个主要场所最近已获得认可”[2](p29) ，2007年底，武汉城市圈和长株潭城市群被国家发展改革委确定为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区。两型社会建设是一项内容丰富的复杂系统工程，其建设能否成功离不开府际间的合作共治。当前府际非合作已成为两型社会构建的瓶颈。因此，两型社会建设中加强府际合作的研究尤为重要和迫切。 一、两型社会建设中府际非合作及原因分析 政府间合作模式问题的研究在国际上一般被称为府际管理（International Management），府际管理是关于协调与管理政府间关系的一种新型治理模式。两型社会建设中府际非合作主要表现为中央政府与地方政府间的非合作博弈、跨区域环境治理的行政分割、环境管理部门间的“碎片化”。 （一）中央政府与地方政府的非合作博弈 我国是一个幅员辽阔、历史悠久的国家，在历史上便已形成了将国土划分成若干区域，并按层级建立地方政府，从而将中央政府的统治推行到全国各地的惯例。建国以后，我国结合国情以及当时社会、经济、文化发展状况，遵循了这一惯例，实行在中央政府统一领导下，地方各级政府分级管理的原则。在高度集中的计划经济体制下,中央政府与地方政府作为上下级政府机构,形成一种中央政府主导下的单向度的命令——服从关系。[3]在经济转型过程中,中央和地方政府的关系发生了深刻变化。行政性分权和经济性分权相结合的“放权让利”改革,使地方政府在财政收支、投资、外资外贸等方面拥有更大的决策自主权,可支配的资源也得到相应拓展,地方政府日益成为推动地区经济增长的主体。中央与地方政府间不再是单纯的行政隶属关系,而成为具有不同权力和利益的对等的博弈主体。地方政府扮演着双重代理角色:一方面,它是地方微观主体(企业、个人和其他团体)的利益代表,追求本区域利益最大化；另一方面,它又代理中央政府,按照中央政府的发展战略意图,落实中央政策。这种双向代理角色使得地方政府和中央政府的目标既存在一致性,又有差异性,它们从不同理性出发而导致的博弈便不可避免。 中央政府的职责是提出政策方向,地方政府则选择适当的措施负责执行,这是一种合作关系。地方政府执行力是中央政令得以有效执行的根本保证，也是一个国家行政管理水平的具体体现。我国自上而下的环境管理体制的总特点决定了对各级地方政府执行力的依赖性。中央的两型社会战略政策是在相当复杂的地方环境中推行的，会遇到各种意想不到的挑战和巨大阻力，此时地方政府的行政能力，特别是执行力就将受到考验。如果没有很好的执行力，再好的两型社会战略政策也许只能用于观瞻：如果没有执行力，其他的能力也许只能纸上谈兵。[4](p150-153) 我国现阶段，决定地方政府官员自身特殊利益及其政治收益大小的制度是“经济目标为主导的压力型体制”。 压力型体制下各级地方政府要实现其自身特殊利益最大化，倾向于经济增长是其理性的选择，这就导致经济增长和环境保护失衡。[5]中国高层已认识到环保问题的紧迫性，将其列为“国计民生”的大事，但是，经济增长仍是更为迫切的问题，尤其是在金融危机之际，为了缓解沉重的就业压力，地方政府不得不追求经济指标，环保只能退居二位。出于本地经济发展的要求，一些地方政府要么公开为污染企业辩护，要么否认污染企业与受害事实之间的明确因果关系，要么对污染企业的“关停并转”态度暧昧乃至网开一面。 近年来，江浙闽粤等沿海地区提出“腾笼换鸟”的计划，进行产业升级。随着东部产业向西部地区梯级转移，一些重污染企业乘机进入部分农村地区。尽管有些省委、省政府再三要求，禁止沿海污染企业进入本省。但由于基层地方政府盲目追求政绩，环保部门难作为、不作为，导致污染企业大量“潜入”农村，成为地方一