行政管理论文：论公务员忠诚义务与行政责任.docVIP

论公务员忠诚义务与行政责任 姜裕富 【摘要】公务员的忠诚义务是行政官僚组织内部运转高效、顺畅，确保行政权威的必然要求，任何违背忠诚义务的行为必将受到相应制裁。在义务—行为—责任的分析框架里，公务员的忠诚义务与行政责任具有伦理上的一致性，行政违法、行政不当和行政不忠等违背忠诚义务的行为是义务到责任转化的表现，从而为不同的行政责任确任奠定逻辑基础。 【关键词】公务员；忠诚义务；行政责任 康德认为一切义务都可以划分为两大类：法律义务与伦理义务。前者指那些由外在立法机关可以规定的义务；后者指立法机关不可能规定的义务。后者之所以不能作为外部立法机关的对象，那是因为他们牵连到一个目的或者是最后的目标，这个目的本身同时包含在这些义务之中，于是，对每个个人来说，对此目的负有义务。但是，任何外部立法无法使得任何人去接受—种特定的意图，或者能够决定他去追求某种宗旨，因为这种决定或追求取决于一种内在的条件或者他心灵自身的活动。[1]公务员的忠诚义务是任何一个国家都在法律中明示的义务，而法律上忠诚义务的实现，必须超越法律的最低限度要求，将公务员的忠诚上解释为公务员与国家之间的“心灵契约”，突出其伦理性，体现公务员的伦理价值追求，进而寻求行政忠诚与行政责任之间的逻辑通道，为行政责任的承担提供伦理基础。 一、公务员忠诚义务的伦理性 在行政组织内部管理中，上下级之间的领导与被领导、命令与服从的关系是行政效率的本质要求。美国学者约翰·加尔布雷思提出的“双峰对称”理论说明科层制官僚结构中的公务员在实现行政效率、组织目标中的角色。他认为，“组织只有赢得内部对其目标的服从才能赢得外部的服从。其外在权力的大小和可靠性取决于内部服从的程度”。[2]一个组织首先必须赢得内部的服从，行政人员内在的服从官僚制的权力运行方式，严格遵循自上而下的命令—服从的权力单向运行，才能保证行政效率，才能实现行政组织预设的目标，行政组织才能保证自身在权力体系中存在的合法性，从而建立起行政组织对外的权威。行政组织内部官僚制结构确立了公务员忠诚义务的合理性基础。 解释义务的基础和根源是伦理学中最困难问题之一，不同解释形成了区别伦理学不同派别的标准之一。时而被看作上帝的戒律（宗教道德），时而被看作先天的道德规则（“绝对命令”），时而被看作“人的本性”本身、看作人对享受或幸福的“自然”追求（快乐主义、幸福论）。[3]无论这种义务是来自社会命令还是上帝命令，无论是良心还是道德情感，无论是这类还是那了权威，似乎义务的内容无足轻重。而对公务员忠诚义务的理解，不仅仅要知道义务来自何方，即对谁忠诚的问题，还要知道义务是什么，即如何履行忠诚的问题、背叛了忠诚义务将如何承担责任的问题。[4] 公务员忠诚义务是公务员对个人、组织和公共权力等要素所持的一种价值观，是公务员在履行公共职能过程中形成的理性的自我选择。从公务员忠诚义务的对象上看，忠诚义务具有公共事务性；公务员忠诚义务的运作方式上看，忠诚义务体现了公务员自愿性；从公务员忠诚义务存在的形式上看，忠诚义务体现了规范性。公务员的忠诚义务来自于国家法律的明文规定、公务员的职业道德要求以及公民义务不同层面的要求。从行政法律法规视角分析，公务员的忠诚义务表现为行政行为的合法与合理两个方面；从伦理视角分析，公务员忠诚义务的制度体系包括敬业、廉洁、自制、服从、责任五个方面内容。 二、公务员忠诚义务与行政责任伦理一致性 行政忠诚表现为强烈的责任意识，忠诚作为一种尽责的品质和状态，是一种理性的力量，是履行责任的态度和行为。[5] 在义务与责任关系中，义务是第一性的，违反了义务则要承担相应的责任，即责任是第二性的义务。所以，作为公务员责任的行政责任，是一种与职位或职务相关联的义务。行政责任强调的是作为公共行政与管理的机构及其当事人必须使其行为及其后果具有“可操作性”、“可度量性”以及“可解释性”，这种行为必须是透明的，其后果是可以进行问责和追究的，[6] ，正是这种责任伦理的存在，构成了政府问责制的道德基础。[7] （一）道德责任与法律责任的融合 忠诚是公务员的义务，也是其责任，是义务与责任的统一。公务员忠诚义务不仅是一种外部性规定，而且与个体的人的信念紧密联系在一起，是一种个体的道德自觉。作为一种法定的义务，法律明文规定了公务员在职务行为中应尽的义务，有悖于该义务的必须承担相应的法律责任。但对于影响到公众对行政行为公正性的判断、对公务员形象的评价等的职务或非职务行为，法律可能出现未予以规范的空隙，或者根本就是超出法律可以调整的范围，相关的公务员仍然必须对这些行为承担法律之外的责任，通常表现为道义上的责任。对于违反公务员忠诚义务的行为，不仅仅是承担法律或纪律上的责任，还要承受道义上的谴责。如引咎辞职，这种责任超越了法律责任，是一种非制度性的责任，是道德