行政管理论文：从层级制到扁平化的行政管理体制变革--以上海浦东模式为例.docVIP

从层级制到扁平化的行政管理体制变革 --以上海浦东模式为例 俞晓波 【摘要】政府层级结构“扁平化”已经成为政府结构合理化发展的必然趋势。上海浦东作为全国第一个综合配套改革试验区，始终以“小政府、大社会”为核心，走出了一条充分体现浦东特色的体制创新之路，在浦东开发建设的历程中发挥了极大的促进作用。站在新的历史起点的浦东，以更加开放的姿态推进更深层次的改革，积极探索扁平化的新型行政管理体制，对于地方政府深化行政管理体制改革具有重要的借鉴和启示意义。本文主要从浦东探索新型行政管理体制的背景、内涵和发展几个方面，着重分析浦东“扁平化行政管理模式”。 【关键词】行政管理体制改革；扁平化；上海浦东 深化行政管理体制改革是全国改革攻坚需要破解的难题，也是上海浦东综合配套改革试点最核心的内容。地方政府内外系统实现有效整合，确保政府结构的合理化，构建有限而有效的公共服务型政府体系，是深化行政管理体制改革的重要任务。浦东开发开放以来，从自身实际出发，以国内外先进的管理理念为指导，进行了开创性的探索，建立了“小政府、大社会”的行政管理模式，不仅为浦东发展营造了良好的体制环境，也为地方政府体制创新积累了宝贵经验。原南汇行政区域并入浦东新区后，赋予浦东开发开放国家战略新的内涵，上海市委、市政府对浦东提出了“五个走在最前列”的更高要求，赋予浦东在改革发展中更大的责任。针对两区合并后的大区域特点，浦东深入推进行政管理体制改革，减少管理层级，积极探索体现大区域、轻型化、扁平化特征的新型行政管理体制，为构建服务型政府奠定体制基础。 一、模式的产生：浦东探索新型行政管理体制的背景 政府外部的压力和内部的要求是创新行政管理体制的客观基础和有利的现实条件。两区合并后，浦东所处的开发阶段和面临的开发任务再次发生了变化，总体来说开发建设的任务还很重，处于二次创业阶段。基于这种变化，适应二次创业的需要，对政府管理体制尤其是开发区管理体制进行调整，探索新型行政管理体制，符合新阶段新形势新要求。 浦东所处的特殊战略地位是体制创新的强大动力 在1990年4月18日党中央、国务院宣布开发开放浦东时，就明确了浦东在中国经济改革与发展中“龙头和中心”的战略地位。传统的管理体制模式下的架构无法承担浦东庞大的开发任务，开放的浦东率先以大部门综合设置的理念设置政府部门，建立全新的管理体制，以适应大开发的需要。2005年6月浦东成为全国第一个综合配套改革试验区，被赋予“先行先试”的权力，在更高层次上增加了浦东体制创新的自主性，政府管理体制改革成为改革试点的首要任务，主要目标是推动政府转型，建立公共服务型政府管理体制。浦东从自身实际出发，以推进制度创新和基层行政组织转变职能为突破口，从提高行政效能、加强依法行政、强化公共管理和社会服务三个方面深入推进行政管理体制改革。随着国家相继批准设立了9个综合配套改革试验区，全国呈现出多层次、多领域的改革布局，站在开发开放二次创业新起点上的浦东更加责无旁贷，要承担起率先攻坚的重任，突破自身发展的瓶颈，大胆探索创新，以更大的勇气和力度，推进深层次改革创新。 （二）浦东经济社会的发展要求是体制创新的有利条件 合理的行政管理体制，首先要促进生产力的发展，与特定开发阶段的任务相适应。浦东开发之初，按照“功能分区、多心组团”的规划理念，设立了四个功能各异的开发区，集中优势资源实施形态开发和功能开发，使重点开发小区迅速出形象、出功能、出效益，推动浦东实现了高起点、跨越式发展。两区合并后，新浦东面积扩大了一倍多，区域跨度大，要素禀赋、产业基础和发展阶段等各不相同，必须在大浦东范围内，根据国家和上海对浦东的定位和要求，突出产业结构调整的大方向，突出金融中心、航运中心核心功能区的建设，突出现代服务业、先进制造业的高端发展，对生产力布局重新调整，对生产要素重新配置。因此，结合开发区的整合，在管理体制方面进行调整迫在眉睫。另一方面，浦东在建立公共服务体系中，大力推进政社合作，积极促进市民互动，提高社会自主能力。2006年，浦东建立了全市第一家区级市民中心，全区“1+23”的社区政务受理中心体系全面建立,为市民的广泛参与搭建平台。同时，浦东率先组建了全国第一家社区服务行业协会和社会工作者协会，率先成立了国内首家服务孵化社会组织的公益服务园，积极推动社会组织参与社会服务，加强公民社会的建设。经过20多年的发展，浦东的非政府组织发展迅猛，市民的民主参与意识逐步提高，社会的自治能力不断提升，对政府职能转变、管理体制改革也提出了更高的要求。另外，2010上海世博会的举办不仅改变了浦东的城区面貌，同时，也大大提高了市民的文明素质，强化了市民参与治理的民主意识。而浦东本身的“小政府”架构已经建立，具备更加有利的条件，调动全社会参与公共服务