行政管理论文：西方整体政府的构建路径及其借鉴.docVIP

西方整体政府的构建路径及其借鉴 刘俊月 【摘要】整体政府作为一种新的政府改革模式，既是西方政府改革的理论总结，也是对新公共管理运动的反思与超越。西方整体政府的构建主要通过组织结构整合、信息资源整合、公民整体需求导向的流程再造及重构新型责任制度来实现，西方整体政府构建路径对我国当前行政管理体制改革具有重要的借鉴意义。 【关键词】整体政府；建构路径；整合；借鉴 自20世纪中后期以来，西方主要国家经历了两次声势浩大的政府改革运动：第一次是20世纪70年代初进行的新公共管理改革运动。新公共管理改革运动形成了一种代替传统官僚体制管理主义范式。从20世纪90年代中后期至今，随着人们对新公共管理实践的批评和反思，西方各国又进行了以整体政府为内容的第二轮政府改革运动，整体政府改革率先在英国启动，继而向其他国家传播。有英国学者预言：整体政府的探索将是21世纪公共服务改革最鲜明的特征，就像20世纪末“新公共管理”或“政府再造”所带来的变革一样。[1] 一、整体政府的基本内涵及理论渊源 （一）整体政府的基本内涵 整体政府有多种称谓，除WOG外，“协同政府”和“全观型政府”也被实务界和理论界广泛使用。在各种相关文献研究中整体政府的含义十分广泛：它“包括中央行政部门不同政策领域之间日益增加的横向协作、部委与其代理机构之间的内部纵向协作以及地方机构在提供公共服务时进行的协作”；“包括决策的整体政府与执行的整体政府，也包括横向合作或纵向合作的整体政府”；同时，“整体政府改革的实施可以是一个小组、一级地方政府，也可以是一个政策部门。其涉及范围可以是任何一个政府机构或所有层级的政府，也可以是政府以外的组织。它是在高层的协同，也是旨在加强地方整合基层的协同，同时也包括公私之间的伙伴关系。”[2]波利特在综合相关文献的基础上揭示了整体政府的深刻内涵：“整体政府”是指一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式。它包括四个方面的内容：排除相互破坏与腐蚀的政策情境；更好地联合使用稀缺资源；促使某一政策领域中不同利益主体团结协作；为公民提供无缝隙而非分离的服务[3]。经合组织在2006年《整体政府的方法治理虚弱的国家》的报告中把整体政府的内容和特征归纳为八个方面：（1）建立协调与管理机制；（2）调和；（3）结盟；（4）认同组织文化差异；（5）雇员能力建设和人力资源开发；（6）灵活性的财政资源；（7）建立部门内与部门间的信息交流系统；（8）建立与信息交流系统相适应的组织汇报结构。 我们认为，整体政府意味着一种新型的政府改革治理模式，即在公共政策与公共服务的过程中，采用交互的、协作的和一体化的管理方式与技术，促使各种公共管理主体在共同的管理活动中协调一致，达到功能整合，消除排斥的政策情境，有效利用稀缺资源，为公民提供无缝隙服务的思想和行动的总和。[4] （二）整体政府改革的理论渊源 1．整体政府是对新公共管理理论的扬弃 新公共管理在组织结构方面的典型特征就是强调公共服务机构的分散化和小型化，这种分散化和小型化的结构一方面可以缩小官僚机构的规模和集中化程度，在一定程度上克服了官僚制管理模式的缺陷，提高公共物品和服务供给的效率。另一方面也在公共政策和公共服务中产生了诸多问题，如“引进新的管理模式时转化成本难以克服，企业管理模式在与公共组织兼容过程中产生摩擦，企业文化改造政府的同时带来伦理上的争议；更大的缺陷在于引入竞争机制的同时，却忽视了部门之间的合作与协调，带来了碎片化的制度结构。”[5]因此，整体政府改革是对新公共管理改革所导致的结构性分化缺陷的直接回应。同时整体政府改革也吸纳了新公共管理理论的合理因素，如强调市场机制、明确的绩效标准与绩效评估、公民参与管理、提供回应性公共服务，等等。 各种协作理论给整体政府改革提供丰富的理论要素 第一是社会资本理论的贡献。1993年普特南等在《使民主运转起来》一书中指出“：社会资本……指的是社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过协调的行动来提高社会的效率。”[6]该理论对于推动集体行动、提供一体化的公共服务提供了理论上的创新进路。其次，多中心治理理论揭示了多主体合作的重要性。多中心治理理论是一种与单中心权威秩序思维直接对立的理论。它意味着由社会中多元的行为主体基于一定的集体行动规则，通过相互博弈、相互调适、共同参与合作等互动关系，形成协作式的公共事务组织模式来有效地进行公共事务管理和提供优质的公共服务，实现持续发展的绩效目标[7]。第三，组织网络理论也要求政府建立网络关系，发展多元公共管理主体来有效地提供公共服务。 整体主义管理哲学的影响 M·福列特认为一个功能正常的组织“它的所有部分相互协调，步调一致，紧密结合，各自的活动得到调整，从而互相锁定、互相关联，形成一个运转的整体—