行政管理论文：“大部制”若干问题思考.docVIP

“大部制”若干问题思考 王继荣 【摘要】“大部制”是现代社会公共服务型政府的制度产物，是市场经济成熟的国家普遍采用的政府体制模式，也是我国行政体制改革的必然选择。 当前，推进“大部制”改革仍有诸多困难和问题，如政府职能转变滞后、分权与制衡机制缺失、部门利益严重困扰、官员精简难度大等。成功破解这些难题，是顺利推进“大部门制”改革的前提和关键。 【关键词】“大部门制”；若干问题；设想与建议 “大部制”作为我国行政管理体制改革进入实质性层面的重要信息，首次出现在党的十七大报告中。它的要旨是将政府机构中性质类同的部门进行合并，把密切相关的职能集中在一个大的部门统一行使，这样不仅有利于建立统一、精简、高效的服务政府和责任政府，更有利于建立一个决策、执行、监督分开的行政管理体制。 一、“大部制”是国际行政发展的大趋势和我国行政体制改革的必然选择 （一）“大部制”是西方主要国家普遍实行的行政管理体制 西方国家的内阁机构之所以较为精干，除了政府管得少外，主要得益于大部制度。在西方主要国家，大都实行只有十几个部门的“大部制”。他们通常把一些职能相近的部门或职能相关的部门重组为一个大部，把原来的部委或改革为内设的职能司局，或改为部委管理又具有一定独立地位的机构。在部内实行决策（咨询）、执行与监督三权分置，相互制衡。这种体制有效解决了政府机构长期存在的职能交叉、职权分散，效率低下、成本居高，决策与执行、监督不分，职权与责任、效能脱节的问题。这些国家的政府机构精干、职责明确，人员较少、效率很高。西方国家的大部门制具有以下特点： 一是决策权的高度集中。大部门的最高领导层即是整个大部门所辖业务的最高决策中心和指挥中心，这样高度集中的决策权，有利于全盘统筹和高效利用人力资源，使行政管理在决策层面达成一致，避免了婆婆太多，执行者不知所从的混乱局面。 二是执行部门职能明确、责权清晰。大部下属的各职能部门在最高决策中心的统一安排下，具有非常明确的职能范围和责权归属，避免了多个部门职能交叉，管事部门多，但却无人真正承担责任并享有权利的局面。 三是大部门制在一定程度上遏制了多个部门为维护既得利益追逐权利、与民争利的不良管理行为。各部门因职能与责权明晰，使得部门之间少了许多摩擦，民众也有非常明确的维权理念和标识。 （二）“大部制”是我国政府机构改革的正确选择 十七大报告把“大部制”重点提出来，表明它将成为下一步行政体制改革的重大方向性举措，而这一改革的要点是围绕政府在经济社会发展中的角色调整展开的。在中国逐步从计划经济向市场经济转轨的漫长体制变革中，政府角色如何适应社会转型的需要，是我们至今仍在探索的问题。 经过了30年的改革，我国市场经济体制虽已经初步建立，但由于政治体制改革的滞后，政府行政管理体制尚不能适应经济发展的变化。一方面在市场中政府干预过多过细，其原因就在于政府部门林立，“婆婆”太多，多头行政的结果常常使管理对象疲于应付，无所适从；另一方面是行政角色突出，管理功能过强，服务功能不足，其原因也在于政府机构设置中行使管理职能的部门即多又杂，权力分散；而提供公共服务的部门既少又弱，职能缺失。正是基于这个现实，此次“大部制”的提出才具有更为重要的意义。实践证明，实行“大部制”是克服政府职能交叉，责任缺失弊端的有效形式。 “大部制”在更深层意义上，是社会转型中突出政府保障服务性功能、淡化政府行政色彩的重大行政改革举措。这一改革意味着，政府职能将以提供公共产品和公共服务为己任，意味着政府官员行政理念和行政行为的根本转型，更意味着公众对政府决策的参与和监督。这一改革将使政府权力得以规范、回归公共服务，使之更加符合现代市场经济体制的需要。显然，实行“大部制”不仅是我国行政管理体制改革的必然选择，也是顺应国际公共行政发展大趋势的必然要求。 二、实行“大部门制”的困难和思路 “大部制”的改革设想虽然很有现实意义，但就我国的实际情况看，却存在着诸多难以有效实施的困难和问题。 （一）转变政府职能是实行“大部制”的首要前提 就政府而言，职能与机构是内容与形式的关系。内容决定形式，因而，职能决定机构，机构只能按照特定的职能来设置。实行“大部门制”的首要前提是转变政府职能。党的十六大报告提出了新时期我国政府的“四大职能”，既经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。十六大以来，政府职能的转变尽管取得了一些进展，但从总体上看，仍然障碍重重、步履蹒跚。其原因，一是由于对政府新的“四大职能”的研究和宣传不够，作为转变职能主要推动者的各级政府及其工作人员的认识不到位，主观上没有形成内在的推动力；二是迄今为止，有关方面还没有拿出一套政府职能转变的总体规划和实施方案，“为什么转变、转变什么、如何转变？”的问题还基本停留在专家和学者的理论研究中，客观上没有形成推动这一工作的外在压力；三是从“四大职能”