行政管理论文：我国基本公共服务分配：演进与问题.docVIP

我国基本公共服务分配：演进与问题 韩 巍 【摘要】本文的主旨是探寻基本公共服务均等化这一议题所要回应的问题，即中国社会的基本公共服务存在哪些不均等。在计划经济时代，公共服务是以单位福利的方式呈现和提供的，单位制度下的身份取向和非正式结构的作用塑造了最初的公共服务分配不均等。在市场市场化改革中，虽然通过市场提供的公共服务通过价格和货币实现了形式上的机会平等，但是这种形式上的机会平等被市场化改革的其他作用扭曲。当前的基本公共服务均等化回应的是计划时代以来累积的基本公共服务上的不公平问题。从价值追求上来说，基本公共服务的分配经历了没有价值考量、形式公平和实质公平的变化 【关键词】基本公共服务均等化；身份导向；市场取向；实质公平 一、问题的提出 2005年10月11日中共十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》要求，要“按照公共服务均等化原则，加大国家对欠发达地区的支持力度，加快革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区经济社会发展”。2006年10月11日中共十六届六中全会通过的《中国中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出：“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”。这两份文件提出了基本公共服务均等化的概念，并迅速引起了学界的关注，旋即出现了一批以（基本）公共服务均等化为研究对象的成果。纵览这些著作会发现，这些成果都将基本公共服务均等化的问题聚焦在城乡差距、地区差距和群体间差距，特别是城乡差距和地区间差距引起学者们的关注更多，群体间差距即便提到也只是聊聊数语。而他们将问题聚焦在这几点上的原因却不得而知，罕有著作对这个问题进行解释，所有的研究都是通过数据证明这些论点。的确，这些差距是当前基本公共服务均等化需要解决的重要问题，但是，当前哪些不均等是基本公共服务均等化要回应的问题？我们对这一问题缺乏系统性的认识，感性的认为地区差异、城乡差异是公共服务均等化的唯一议题可能会掩盖哪些更深层的、更难以解决的也可能是最重要的问题，所以我们需要系统的思考基本公共服务的不均等表现在哪些方面？特别是在城乡、地区差别之外是否还有其他的差别？ 本文的作者认为，基本公共服务均等化所要回应的问题是三十余年来中国改革前后逐步积累下来的，城乡差别、地区差别并不能完全涵盖这个大变革的时代造成的基本公共服务上的差别。因此，本文采用了一种历史的视角，梳理了从经济体制改革之前到经济体制改革再到今天，中国社会在基本公共服务供给和分配上的变迁，期望能回答上文提出的问题。 二、计划时代：作为单位福利的公共服务 在市场化改革之前，单位是中国城市社会中最重要的组织形态，所有的党政组织、事业组织和企业组织都是单位，社会就是由一个个单位以金字塔式的隶属关系构建起来的，所以单位也反映了整个社会的结构。在计划时代，由于国家要最大限度的将资金投入直接生产部门，对于那些基础设施、公共服务这些短期效益不显著的项目就形成了长期的欠账，这种情况下，必然导致生产单位自行设法解决政府欠缺的功能，“单位办社会”成为一种事实。这种政府-社会关系的实质是政府在逐步夺取了社会资源之后，又无法彻底承担全部的社会功能，因此只能由社会集团或集团成员来自行填补“政府空缺”（杨晓民、周翼虎，2002：55）。所以，在计划经济条件下，整个国家实际上并不存在公共服务的概念，而这些实际上的公共服务是通过单位这种复合了政治、经济、社会功能的组织以单位福利的形式提供的。而由于各个单位不同的资源获取能力和社会地位，必然就会使单位之间在福利上呈现出差异，从而造成今天我们所说的基本公共服务不均等的最初形态。 单位社会中的两个特征对福利分配有着非常重要的意义。第一，社会中的单位是以金字塔式的等级结构排列的，每个单位都隶属于特定的政权机构，在隶属关系上向行政级别看齐。而不同级别的单位在资源的支配能力上有很大不同，单位的这种行政级别带来的是特定的权利，这种权利虽然不是对财产和资源的“产权”，但它作为命令权力和依仗利益权力的混合，可以间接的方式为单位组织实际占有更多的资源和财产创造条件。在一定条件下，行政级别和资源权力之间有着替换关系（李路路、李汉林，2000：26）。单位的这种因为行政级别而带来的资源支配能力对其成员的福利有着很重要的意义，不同单位中，员工的福利有着很大的差别。第二，身份在社会中的重要作用。计划经济条件下，在城市社会中，社会群体被划分为干部、工人、群众三种身份，每个人就业的岗位决定了其身份。由于每个人并没有择业的自由，所以这种计划管理的分类转化为了每个人先赋的差异，而由身份而来的权利和待遇使个人的生活被纳入以单位为组织中介的国家行政控制之中（路风，1989）。单位社会的这两个特征，使得每个人在享受福利的时候因为所在单位的不同而呈现出差异，即使是在