行政管理论文：新时期政府雇员制的实施状况与路径选择.docVIP

新时期政府雇员制的实施状况与路径选择 杨建国( 【摘要】作为一种新兴公共部门人力资源管理模式, 政府雇员制在当下中国一些地方政府人事行政改革中得到了有益尝试。从政府雇员制内涵切入，在描述了地方的实施状况，以及阐释其实践意义的基础上，探讨了新时期中国试行政府雇员制还面临合法性危机、雇员角色冲突、制度推广乏力和配套改革滞后等诸多困境。破解新时期政府雇员制的实施困境，促进其健康运行，亟需注意以下基本理路：即完善相关法律制度、开展职业伦理培训、引入政府绩效管理和精简机构与冗员等。由此，政府雇员制才能实现其旨归。 【关键词】政府雇员制；实施状况；路径选择 随着信息化、全球化和科学技术发展, 公共管理问题日益复杂, 其理论和实践都已经发生了深刻的变化[1]。公众对政府提供优质、高效服务期许的增多，社会复杂性、不确定性的增强，使许多国家、地区政府与公务人员难以胜任社会治理的要求。为适应公共组织分散化、扁平化与专业化的发展要求，寻求人事管理创新成为西方政府改革的重要内容。20世纪中叶，联邦德国通过契约方式引进高素质技术人才，率先采用了政府雇员制。为了改变政府职能膨胀、机构臃肿、效率低下、财政困难和信任危机的境遇，英、美、德、日本、新西兰等在人事制度改革中亦纷纷建立政府雇员制。如英国、新西兰就有20％的政府岗位是临时雇员。美国政府中属于常任的政府工作人员比例已经从上个世纪30年代的87.9％降低到近年的55％，特别是在州政府一级，合同制政府雇员的比例还要高[2]。中国政府雇员制的产生与西方有着近似的境遇。日益复杂的国内外环境的压力，成为当下政府管理制度变迁的不竭动力。政府雇员制是一些地方政府在借鉴国外经验并结合本地实际基础上，对传统人事制度改革的有益尝试，已创造了不少成功而又富有个性的经验，打破了传统公务员制度中职务常任的传统。孙学玉教授指出，雇员制度作为一种趋势而走向常态化，将来可能成为政府机关普遍采用的选人用人的新模式[3]。笔者认为，整理、借鉴成熟经验固然重要，但中国政府雇员制毕竟刚刚起步，尚未完全成形，运行中其内在困境也逐渐显露出来。对实践中凸现的问题进行反思与总结，并提出破解的基本理路与政策建议，或许对推动政府雇员制健康发展更有意义。 一、政府雇员制的内涵阐释与实施状况 （一）政府雇员制的概念与基本特质 广义上，一些西方国家通常将包括公务员在内的所有政府公务人员统称为政府雇员，如美国所有在联邦政府工作的人员统称政府雇员。狭义的政府雇员，是指政府从社会上直接雇用的法律、金融、经贸、信息、高新技术等方面急需的专门人才，以及打字、驾驶、维修、勤务等熟练型、普通技能型的低端工作人员[4]。一般认为，政府雇员制是由纳税人出资金，委托政府在某一时期、某一特定项目中雇用急需人员，服务于社会利益的行政机制[5]。笔者认为，政府雇员是指政府在特定时期，根据职位特殊需要，从社会上雇用的、具有专门技能的、旨在从事政府某些专业性、辅助性工作的人才；对政府雇员进行科学管理的法律、规章和制度或机制的总和就是政府雇员制。它与公务员制度同属公共服务体系，但“政府雇员制是与公务员制度并行不悖的一套新的管理机制、管理制度与管理逻辑，彼此相望而永不相交”[6]。“永不相交”主要体现在两者“职务产生与解除方式、任期期限、工作性质、政府管理方式、行政责任与救济途径、工作报酬与福利待遇”[7]等的不同。因此，政府雇员制是一种独立于公务员制度、满足公共人力资源特殊需求的有效途径，其基本特质：政府雇员一般是专门技术人才，有一定雇佣年限；政府雇员通常不享有行政编制，不具有行政职务，不直接行使行政权力；政府雇员按雇用合同约定享有权利、履行义务和承担责任；政府雇员服务于政府某项任务或某一政府工作部门，提供特殊公共服务，并与公务员一起完成公共事务等。 （二）政府雇员制的模式及分类 中国政府雇员制肇始于2002年6月《吉林省人民政府雇员管理试行办法》的出台，随后各地纷纷试水，已有浦东新区、芜湖、成都、海淀区、宁波、长沙、宁乡县、青岛、南京、扬州、珠海、深圳、广州、辽宁、湖北等近20个地方政府宣布试行。由于没有全国性的统一部署，地方实践不尽相同，总的来说有三大模式[8]：①吉林模式：《吉林省人民政府雇员管理试行办法》规定，政府雇员不具有行政职务、不行使行政权力、不占用行政编制、不享受公务员福利待遇。无论普通雇员、高级雇员还是资深雇员，都是政府通过合同形式聘用的技术性人才。②珠海模式：《珠海市政府雇员试行办法》指出，政府雇员是根据行政机关工作中的特殊需要,从社会上雇用的法律、金融、经贸、外语、信息、高新技术等方面的专门人才。政府雇员服务于某一行政机关或政府某项工作,占雇用单位的人员编制，但不具有行政职务，不行使行政权力。政府雇员与公务员享有同等休假、工伤、抚恤等福利待遇。与吉林模