行政管理论文：曲延春乡镇政府招商引资的行为逻辑及其治理——基于山东省部分乡镇的调查.docVIP

乡镇政府招商引资的行为逻辑及其治理 ——基于山东省部分乡镇的调查 李松玉 曲延春 【摘要】农业税取消后，乡镇政府并没有实现向服务型政府的转变，乡镇政府的自利行为依然突出，招商引资仍为大部分农业乡镇的主要工作。乡镇政府招商引资的行为逻辑就在于上级政府对乡镇的工作考核和乡镇政府面临的财政压力。双重压力不仅决定了乡镇政府招商引资的行为逻辑，而且决定了对乡镇政府招商引资行为的治理路径，即，一方面要改变上级政府对乡镇的工作考核内容和考核方式，另一方面要实现乡镇政府财力与事权的均衡，加大对乡镇政府财政转移支付力度。只有改革现行的行政管理体制和财政管理体制，才能实现乡镇政府职能的真正转变。 【关键词】乡镇政府；招商引资；治理 一、问题的提出 长期以来，乡镇政府的自利问题一直受到学者的批评。如杨善华认为，从20世纪80年代初的财政体制改革开始，乡镇政权变为了“谋利型政权经营者”，即作为政府的最低一个层级，乡镇政府不是将自己应该担负的行政管理事务看作自己的主业，而是将经济活动看作是自己的主业。[1]陈盛伟则将乡镇政府称为“谋利型政权代理人”，乡镇政权既是国家利益的代理人，又是谋求自身利益的行动者。[2]赵树凯以“基层政府公司化”的概念来概括基层政权的运行逻辑。“基层政府公司化”集中表现为政府以追求经济增长，特别是以财政收入为最高动力。在某种意义上，GDP是这个公司的营业额，财政收入则是这个公司的利润，在“发展是第一要务”的纲领下，政府的公共服务责任退居其次。“基层政府公司化”虽在经济发展中起了巨大作用，但也带来了基层政府公共服务的短缺。[3]实际上，无论是“谋利型政权经营者”，还是“谋利型政权代理人”，以及“基层政权公司化”，这些范畴都集中反映了乡镇政府职能错位、过多地从事经济活动，忽视为农民提供公共产品和公共服务的现象。 有学者提出，乡镇政府转变职能的关键，是实现乡镇职能由资源汲取型向资源支持型的转变。“取消农民负担后，汲取型体制就没有了合法性和经济基础，乡镇政府必然转向服务型政府。”[4]当前，中国已经取消了农业税，并且向农民提供了种粮、良种、购买农机具等诸多补贴。从国家政策方面，表明乡镇政府已经不再是国家从农村汲取资源的工具，而转变成为国家财政资金支持农村的工具。但是很多乡镇政府仍旧忙于经济活动，无暇为农民提供公共服务。 在乡镇政府过多从事的经济活动中，招商引资是其中最重要的一项。20世纪80年代以后，地方政府对招商引资的参与作用逐步增强，特别是由于中央和地方“分灶吃饭”政策的实行，强化了地方政府的利益动机和经济责任，地方政府成了招商引资的主角。从发展经济的角度讲，乡镇政府招商引资本无可厚非，但问题的关键是很多乡镇政府把主要工作精力放在了招商引资上，过多地直接参与经济活动、干预了市场机制，忽视了为农民提供公共产品和公共服务。这不仅导致了农民群众对乡镇政府的不满，而且造成了乡镇工作人员沉重的负担。那么，为什么乡镇政府对招商引资工作如此热情？制约乡镇政府职能转变的因素是什么？如何才能实现其职能转变？本文拟根据对山东省部分乡镇的调研对此作一探讨。 二、乡镇政府招商引资的行为逻辑：政绩考核和财政压力 2007年至2010年，笔者先后在山东省的B市、D市进行了关于乡镇职能转变问题的调研。B市和D市均为地级市，均属于山东省的西部相对落后地区，其乡镇也多是以农业为主。笔者发现所调研的乡镇领导最关心的就是招商引资工作，而导致这种状况的原因主要在于上级政府对乡镇的工作考核和现有财政体制下的乡镇财政压力。 （一）政绩考核：B市乡镇工作考核的实证考察 W县共有11个乡镇（办事处），571个行政村，近43万人口，S镇有85个行政村，5万多人口，该镇以种植冬枣为特色，全镇共有枣树650万株，其中冬枣树300万株。2007年7月初，笔者第一次到山东省B市W县的S镇。笔者到该镇时，B市上半年乡镇“双十”考核刚刚结束。因而在该镇调查的几天中，笔者听到镇政府工作人员谈论最多的问题就是该镇在全市乡镇“双十”考核中的成绩与排名。S镇在全市的综合考核名次为55名，在全市所有县（区）的80多个乡镇中处于中下游。 B市“双十”考核是指对乡镇政府的基层组织建设十项考核和社会基础工作十项考核。基层组织建设十项考核主要考核农村基层组织建设。社会基础工作十项考核项目包括地区生产总值、招商引资、民营经济、财政收入、安全生产、社会稳定、计划生育、环境保护、小城镇建设、社会发展等十个项目。其中，每个项目又包括具体的评价指标，分别由市统计局、招商局等不同部门负责考核。地区生产总值这一大项，又包括：（1）地区生产总值，（2）地区生产总值、人均地区生产总值增长速度，（3）财政收入占地区生产总值比重，（4）服务业增加值与地区生产总值之比，（5）服务业增加值增速，（6）规模以上服务业投资，（7