行政管理论文：区域合作中地方利益冲突的治理结构研究.docVIP

区域合作中地方利益冲突的治理结构研究 汪伟全 【摘要】协调利益冲突、实现利益共享始终是区域合作的核心问题。然而，地方利益冲突受制于区域治理结构与制度变迁间关系的良性互动，取决于区域利益治理结构体系的构建与完善。政府与市场间关系厘清，中央与区域、地方三者的权力结构调整，区域公共行政关系理顺，区域共同治理机制构建，利益共享与利益补偿制度创新等，成为区域利益治理结构体系不可缺少的要素；构建区域利益治理结构，应遵循利益共享、和谐发展、法治秩序、运行高效的基本原则。 【关键词】区域合作；地方利益；利益冲突；治理结构 一、地方利益整合是区域合作与治理的永恒主题 在现代市场经济中，区域合作的逻辑起点仍然是“经济人”理性。区域合作和区域一体化的过程，本质上就是区域成员间利益不断冲突、妥协和协调的过程；区域合作每前进一步，都蕴涵着成员间利益重新调整和再分配，寻求新的利益平衡点。[1]尤其对政府而言，利益关系是政府间关系中最根本、最实质的关系。政府间关系“首先是利益关系，然后才是权力关系、财政关系、公共行政关系。”[2]因此，利益问题是区域合作的核心问题。 作为区域合作中各成员的利益代表，地方利益反映了各利益主体的综合意愿，研究地方利益将有利于揭示区域合作的基本规律。这是因为地方利益是一定行政辖区内各种利益的综合，它是满足相关主体需求的各种有形和无形价值之总和。具体而言，“地方利益是地方政府及其官员利益、本地企业利益和本地居民利益的综合表现，涉及到社会、政治、经济和文化等多方面的内容，但经济利益是基础。每个地区的利益主体主要是由地方政府及其官员(governmental official)、本地企业(local firm)和当地居民(citizen)构成。”[3] 然而，由于区域利益与地方利益之间存在一致性与差异性、群体性与集中性、中观性与微观性的矛盾属性，导致区域合作中的地方利益难以整合。[4]同时，现实中受“经济人”理性制约，各地方仍不乏“各自为政”现象，区域横向合作动力严重不足，利益冲突频现。区域合作过程中的诸多问题，如产业结构的淘汰与升级、技术创新的溢出效应、人力资源的流失与获取、地方官员的晋升竞赛、生态跨界污染等，均与地方利益相关。上述问题已影响了区域合作的效率，制约了区域一体化进程，迫切需要予以研究与解决。 地方利益冲突的产生与解决，受到周围环境的影响与制约。中央政府（或者上级政府）、区域组织、地方政府、市场与企业、居民与第三部门等相关利益主体，均对地方利益冲突与解决有直接或间接作用。并且，这些相关利益主体通过各种途径与机制，构成错综复杂的制度环境并影响地方利益。特别是在当代中国制度转轨不成熟的情况下，规制地方利益冲突与区域合作发展之问题解决，既受制于治理结构与制度变迁之间交互关系的妥善解决，又取决于区域利益治理结构体系的构建与完善。 进一步分析发现，区域利益协调的效果，主要受制于这几个关键性问题能否妥善解决：（1）政府与市场关系的厘清；（2）中央、区域、地方三者之间权力关系结构性矛盾；（3）区域公共行政关系的理顺；（4）多元利益主体的区域共同治理机制的设计与安排；（5）利益共享与利益补偿等制度性障碍的克服。上述因素共同形成了区域利益治理结构体系，亟需对此进行深入思考。 二、区域利益治理结构体系的基本要素 要素一：政府与市场关系的厘清 区域合作与区域经济一体化中，存在三种推动力：一是“自然”动力，即来源于市场经济的内在驱动力；二是“制导”动力，即政府采用行政指令性手段，决定各地方、各企业的生产要素配置；三是“自然”动力与“制导”动力的合力，即“混合”动力。亦即说，市场与政府合力推进区域经济一体化发展进程。[5]然而实践表明，世界上很难找到单独靠市场或政府的一种推动来实现区域经济一体化的案例；与之相反，国际上公认以纽约、伦敦、东京、巴黎、芝加哥为核心的世界五大都市圈，它们在产业结构、城市规划等方面无不是以市场和政府的合力来实现的。[6] 这无疑给人们提出一个难题：在区域合作中，政府与市场的作用如何正确定位？当前中国正处于体制转轨过程中，市场机制不够完善，给政府留下了巨大活动空间。代表地方利益的地方政府，往往以地方市场调控者的角色来实现地方利益最大化。不少研究发现，分权后由于地方政府处于政治和经济的双重竞争压力下，地方政府对本地区企业及产业实施保护，形成了地方割据和产业趋同的现象，导致地方之间贸易成本增加，甚至被认为中国的市场化改革有非一体化的危险；[7]同时，有学者还指出，地方政府与市场主体相比具有更为复杂的激励结构。它不是自主和独立的“产权所有者”，而是处于若干层面的竞争之中。地方政府在实现地方利益时，在行为机制上存在着掠夺与保护的特征。[8]政府的“错位”、“越位”与“缺位”，引发人们对这两个问题的思考： 市场机制的资源配置作用如何