土地财政对地方政府社会保障支出的补给效应.pdfVIP

第17卷第3期 上海财经大学学报 V01．17No．3 of ofFinanceandEconomies 2015年6月 JournalShanghaiUniversity Jun2015 土地财政对地方政府 社会保隆支出帕张给效应 杜春林，张新文，张耀宇 (南京农业大学土地管理学院，江苏南京210095) 摘要：分税制改革以来，土地财政已经成为地方政府增强财力的重要来源，与土地财政相伴的是地方政府大 规模的征地拆迁行为。按照相关规定，地方政府应将一部分土地出让收益用于补助被征地农民的社会保障事业。 那么，预算外土地出让收益对被征地农民社会保障事业的补偿是否带动预算内的社会保障支出的增加呢?文章在 模型估计及数据整理分析的基础上发现，虽然地方政府土地财政对社会保障支出存在补给效应，即土地财政对社 会保障支出具有刺激作用；但由于受地方政府自利性与公共性的影响，土地财政对地方政府社会保障支出的补给 效应仍存在诸多问题，未来我国对“土地换保障”的硬性规定势必要进一步明确。 关键词：地方政府；土地财政；社会保障；补给效应 中图分类号：C913．7；F812文献标识码：A文章编号：1009—0150(2015)03—0050—09 一、引言与研究问题 中共十八届三中全会明确提出要缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民的合理、规 范、多元保障机制。在农村，特别是相对贫困的农村地区，土地对于农民而言不仅仅是生产要素，还 发挥着社会保障的功能，土地可以解决农民最基本的温饱和就业等问题，在社会保障体系不完善的 情况下，土地的保障功能不可忽视(姚洋，2000)。随着城镇化的加速推进，大规模征地带来的直接 后果就是使农民主动或被动地“洗脚上岸”，成为失地农民。据不完全统计，当前累计的失地农民可 能已达4000一5000万人，已成为庞大的社会群体，其中完全失地、失业的农民至少在1000万人以 上，占失地农民的20％，失去土地对于农民而言就意味着失去最基本的社会保障。 地方政府的征地以及所谓的土地财政行为实际上可以追溯到1994年分税制改革所导致的中 央与地方严重的财权与事权不平衡问题。所谓土地财政是指一些地方政府依靠出让土地使用权 (包括土地出让、协议出让与挂拍出让)的收人(土地出让金)来维持地方财政支出，属于预算外收 入，又称第二财政。根据2004年颁布的《土地管理法》，在征地补偿过程中对土地成交价款的使用 范围有明确的规定，土地出让收入主要用于征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出和城市 建设支出等。2006年颁发的《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》再次 就被征地农民参加有关社会保障所需的个人缴费，可以从其所得的土地补偿费、安置补助费中直接 缴纳等做出说明，并要求地方政府从土地出让收人中安排一部分资金用于补助被征地农民的社会 收稿日期：2015—01—28 基金项目：国家社科基金项目“农村公共服务供给的‘碎片化’及其治理研究”(14BGLl50)；江苏省社科项目“江苏农村的治理现代 化研究——社会政策的视角”(14SZB016)。 作者简介：杜春林(1989一)，男，安徽六安人，南京农业大学土地管理学院博士研究生； 张新文(1971一)，男，湖南张家界人，南京农业大学土地管理学院教授，博士生导师； 张耀宇(1987一)，男，黑龙江哈尔滨人，南京农业大学土地管理学院博士研究生。 万方数据 201 51 5年第3期 土地财政对地方政府社会保障支出的补给效应 保障支出，逐步建立被征地农民生活保障的长效机制。根据相关法律法规，我国国有土