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新世纪行政法发展的走向 姜明安 内容提要 本文从行政法调整的对象及其范围一一行政的 “疆域”、行政权行使的主 体、行政法治原则、行政的目标和手段、行政控权机制五个方面较详细地探讨了行政法的 变迁和变革的主要内容。透过对这种变迁和变革的描述，我们可以看到新世纪我国行政法 发展走向和趋势的一个大致图景。 关键词 行政法 行政法治 行政权 行政主体 行政职能 行政目标 行政手段 司法审查 行政程序 行政控权机制 受20世纪后期全球涌动的经济全球化、信息化、市场化与民主化四大世界潮流①的 影响，行政法— 作为主要调整政府行政行为的法律部门— 发生了和还正发生着重大 而深刻的变化。这些变化主要表现在下述五个方面，这五个方面的变化决定和预示着新 世纪我国行政法发展的走向: 一、行政孤“域”的变迁:从行“政国家，’(全“能政府，’)到有“限政府” 在19世纪，西方国家大多实行自由放任政策，信奉 管“事最少的政府是最好的政府” 的理念。那个时候，“除了邮局和警察以外，一名具有守法意识的英国人几乎可能没有意 识到政府的存在而度过他的一生”②。这种说法也许有点夸张，但那时国家行政职能普遍 很少却确实是事实，通常仅限于国防、外交、社会治安、税收和邮政寥寥数项。而当历史进 人20世纪，特别是两次世界大战以后，人们在经受了 “市场失灵”及其导致的大灾难后， 转而过分地相信政府，相信行政权，认为政府及其行政权是万灵的，能够医治 “市场失灵” 和解决人们在社会生活中发生的种种问题。于是，国家行政职能大为扩张，行政的疆域大 大地突破了传统的边界，新扩充的领域主要包括:(1)干预经济，对经济活动进行规制; (2)调控国内国际贸易、管理国内国际金融;(3)举办社会福利和社会保险;(4)管理教育、 文化和医疗卫生;(5)保护知识产权;(6)保护、开发和利用资源;(7)控制环境污染和改善 人类生活、生态环境;(8)监控产品质量和保护消费者权益;(9)管理城市规划和乡镇建 ① 关于 “当代四大国际性潮流”的提法，参见 经“济全球化与政府作用”课题组:经《济全球化背景下的政府改革:中 国的经验、问题与前景》，载新《华文摘》2001年第8期，第1一8页。 ② H.W.R.Wade,AdministrativeLaw,Oxford,1989,p.3一4. 61 中国法学 2002年第 1期 设;(10)直接组织大型工程建设和经营、管理国有企业;等等①。 上述国家行政职能的扩张包括两种情况:一种情况是适应社会发展的需要，为保障 社会的发展和进步所必须，如举办社会福利和社会保险、保护知识产权、保护资源、控制 环境污染和改善生活、生态环境、监控产品质量和保护消费者权益等(这些 公“共物品”是 否全部应由政府提供，公民自治组织等 第“三部门”能否对此有所作为仍是一个可研究的 问题)。第二种情况则是人们对于国家作用的认识误区所致。由于被一些表面的、暂时的 现象所迷惑，如西方国家在上世纪30年代经济大危机后通过政府广泛干预而使经济得 以恢复并走向繁荣的事例，苏联建国后通过全面的政府计划经济使之由农业国迅速转变 为工业国以及我国在50年代通过政府对经济及社会生活的全面领导、干预而使国民经 济迅速恢复、发展的事例等，许多人进而认为，国家和政府无所不能，从而赋予政府全面 干预经济、干预社会，甚至干预人们私生活的种种职能，使人们 “从摇篮到坟墓”都依赖国 家和政府，国家和政府逐步演变成“行政国家”、全“能政府”。 随着时间的推移，“行政国家”、全“能政府”的副作用越来越明显，以致于其有完全演 变成一个社会毒瘤的趋势。这种现象即为行政国家的异化，亦称政“府失灵”，其主要表现 是:(1)对民主、自由和人权的威胁。在现代复杂的社会、经济生活中，人们为了保障民主、 自由、人权，必须确立和维护相对稳定的秩序。而要确立和维护秩序，就必须有强有力的 行政权，行政国家正是社会对这种强有力的行政权的需要的产物。然而，行政权过于强 大，如果没有同样强有力的控制机制，它又必然形成对民主、自由、人权的威胁