由税收优惠政策清理规范到税收法定原则的思考.pdfVIP

PuDUcRdministFationI公共管理 由税收优惠政策清理规范到税收法定原则的思考 王晓鹤 北京大学法学院 北京 100871 摘要 ：近年来税收优惠政策暴露的问题使得 国家的许多区域性、行业性扶持计划进程受阻，税收立法程序 问题受 到 了社会的不断关注。无论是税收优惠政策的制定还是保持税收制度的稳定与发展都应坚持税收法定原则这一基 本准则，因此我们要结合税收理论的分析对税收立法进行完善，从而最终解决税收立法权 的回归问题。与此 同 时，应 当建立有效的监督约束机制 ，使税收制度更好地为社会主义现代化建设而服务。 关键词：税收优惠；税收法定原则；税收立法权 一 央和地方更是制定了种类繁多、优惠方式多样、 目的不 同的政策 、 引言 2014年12月9日，国务院出台了 Ⅸ国务院关于清理规范税收等 规定 。 优惠政策 的通知》，指出 “各有关部 门要按照法律法规和国务院 税收优惠政策本是 国家宏观调控的重要组成部分，它通过对 的统一要求 ，清理规范本部门出台的税收等优惠政策，凡违法违 特定区域、行业税收方面的优惠来引导企业、个人等纳税人的各 规或影响公平竞争的政策都要纳入清理规范的范围，既要规范税 种行为向政策所预期的方向进行改变 。然而在优惠政策制定不规 收、非税收入等优惠政策 ，又要规范与企业缴纳税收或非税收入 范、优惠名 目繁多的背景下，它最终却成为了纳税人逃避税收、 挂钩的财政支 出优惠政策”。可见税收优惠政策滥用产生 的问题 各级政府追逐业绩与变相招商引资的主要手段，更是对税收法定 与矛盾 已经引起国家的关注 ，关于税收制度的改革势在必行 。在 原则的严峻挑战。 十二届人大会议期间， 《关于终止授权 国务院制定税收暂行规定 1、授权立法影响中国税收法定原则的实施进程 。 《立法法 或者条例 的议案》被人大代表提上 了议程 ，税收制度的法制规范 不仅明确了税收制度基本的立法原则，还补充说明了 “尚未制定 已经得到了学界和社会群众的高度重视 ，该议案代表了中国业 内 法律的，全国人大及其常委会有权作 出决定，授权国务院可 以根 外人士对税收立法权 回归的呼声。更为值得注意的是，中共十八 据实际需要，对其 中的部分事项先制定行政法规”的条款 。有必 届三 中全会对 “落实税收法定原则”进行 了要求 ，这是我国在党 要说 明的是，在 中国特色社会主义市场经济的不断发展过程 中， 的文件中首次明确提出税法原则中这一最根本的一条准则 。 这样的规定充分考虑 了各税种的政策力度随着经济形势不断变化 的需要 ，立法过程总是慢于市场信号的反映 ，因此 由国务院及 二 税收法定原则下税收立法存在的问题 各级政府相机而行有其可取之处。但是也应看到，这种现象的长 (一)税收法定原则概述 期存在无论对于税收的稳定性还是对于 国家职能的发挥都是不利 税收法定原则是指必须 由法律规定税法主体的权利与义务 ， 的。 各税种 以及税收各要素必须且只能 由法律予以明确 。如果没有法 实体法 中只有三个税种是以法律 的形式存在 ，其他则都是以 律作为基本的前提与依据 ，国家就不能征税 ，公民也没有纳税的 授权立法的形式实现 。根据法学原理的解释 ，最高权力机关对 义务 。由此可见无论是 国家与纳税人之间的权利与义务关系、税 国务院的授权立法主要包括特别授权立法与法条授权立法两种 收征管程序的有效实施 ，还是税基、税种、税率等税收要素的规 方式。但是从 《立法法》的规定来看 ，其主要规定 了特别授法的 定都应 以法律为基本前提 ，否则就是对法律的僭越 。同时可 以看 情形，对法条授权方式却没有说明。但是中国的现实情况表明， 出，税收法定原则主要涵盖 了税收要件与税收合法性两个方面 ， 法条授权在税收政策合法化 的过程中扮演着更为重要的决策 ，即 税收要件 的法