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社会科学 2012 年第 2 期 陈少英:论地方政府保障民生的财政支出责任 论地方政府保障民生的财政支出责任* 陈少英 摘 要:保障民生是现代市场经济条件下政府的一项重要职能，而财政支出是有效 实施民生工程的物质基础。我国地方政府在保障民生方面财政支出的存在越位、 缺位和空位现象，其深层次原因即是中央政府与地方政府的职责划分模糊，事 权和财权严重不对应，以致制约了地方政府积极承担保障民生的财政支出责任。我们应 科学界定政府保障民生的范围，明确划分中央与地方以及地方各级政府的财政支出责任 范围，并以法律与制度作为保障，从而实现建设民生政府、服务政府的目标。 关键词:地方政府;保障民生;财政支出;责任范围;法律保障 中图分类号:D912. 2 文献标识码:A 文章编号:0257 -5833 (2012) 02 -0 112-09 作者简介:陈少英，华东政法大学经济法学院教授 (上海 200042) 一、保障民生与政府财政支出责任的关联性 1.保障民生是政府的天职 依照社会契约论的观点，在人类社会早期，人们是以自身财产进行着自我防御的，但这种自 我防御的方法是低效且不公平的。为了结束混乱局面，需要寻找一种结合的方式，使其能以 全部的力量来维护和保障每个结合者的人身和财富。于是，人民让撞一定量的私人财产权，以 此确保政府和政府活动具有一定的规模，从而向国家交换元差别地享受公共产权利益的资格。 这就是立法和行政权力的原始权利和这两者之所以产生的缘由，政府和社会本身的起摞也在于 此。①这里，政府存在和维系的合法性与正当性是由人民赋予的，保障和改善民生自然成为政府 的一项重要职责。 然而，最好的政府，最少的管理，曾经是世界流行的政治信条。在这种信条之下，人民 的生存和发展主要依靠自己的努力，即自求多福，政府扮演一个守夜人的角色，不对人民 的生活负责，只是尽可能地少干预。 20 世纪之后，随着经济、社会的不断发展与复杂化，各种 社会矛盾大量涌现，社会分化导致大批弱者出现，市场手段已经无法引导人们走向预定的协 调，客观上需要国家干预和调控。这样，政府开始不断深入到经济、社会之中，越来越多地承 担起为人民生活而谋划的责任。于是， 最好的政府，最多的服务便成为深入人心的政治理 念。创新的理念要求政府让人民生活得更有尊严，这不仅是从政治角度的承诺，更是从法理 层面彰显了政府在维持人民基本生存和生活状态，保障人民基本发展机会、基本发展能力和基本 收稿日期: 2011-10-20 • 本文系高水平特色法学学科建设与人才培养工程 (085 工程)与上海市第三期重点学科一一经济法学 (530902 ) 的阶段性成果。 ① [英]洛克: 政府论 (下篇) .叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆 1981 年版，第 78 页。 112 社会科学 2012 年第 2 期 陈少英:论地方政府保障民生的财政支出责任 权益方面，承担更多的职责和义务。在现代国家，民生保障离开政府是不可能的。 2. 财政支出是政府保障民生的渠道 政府致力于保障和改善民生，需要有财力基础支撑。财政支出的基本职能就是对筹集的财政 收入进行分配和使用，为政府履行职责提供财力保障。政府职能结构决定着财政支出结构①。 调整和转变政府职能，将政府的职能重心放到公共服务上来，实际上就是要求政府将财政资源的 配置重点放到如何有效地为公民、社会提供公共物品和公共服务，即政府职能重心的调整与转变 应该成为政府配置财政资源的主要参考依据。唯其如此，才能充分实现公共财政的公共性， 实现其满足一定的社会公共需要，向社会提供公共产品和服务的基本目标。可见，公共财政 支出是向全体公民提供公共服务的主要渠道，在公共财政安排中占有极其重要的地位。其中，保 障民生支出是公共财政支出的重要组成部分，在社会发展中的地位和作用日益凸现。 3. 政府保障民生的财政支出范围 :.t世纪 30 年代爆发的全球性经济危机，使政府重新参与到市场行为中来。国家一一社会 的二元划分是这场变革的基础，同时也促使事权在政府与社会之间重新配置②。在西方发达国 家，基本上把公