行政规范司法审查的路径.pdfVIP

《行政诉讼法》修改的热点和难点问题研究 行政规范司法审查的路径 邹 荣(华东政法大学副教授) 继《民事诉讼法》和《刑事诉讼法》先后进入修改程序后，~行政诉讼法》的修改也已被 提上议事日程。关于将抽象行政行为纳人行政诉讼受案范围的问题再次成为学界关注的焦 点，同时也引起了社会的普遍关注。( 1 )关于这一主张，目前主要有两种意见:一是有限纳 入论，即只将行政规定纳入行政诉讼，排除行政规章;( 2 )二是全面纳入论，即将行政规 章和行政规定都纳入行政诉讼，至于行政法规的审查，已有《立法法》确立的备案审查制度 和法律规范的冲突解决机制来予以解决，在当前中国的政治和法律体制之下，不宜通过司法 审查的方式进行ρ 〕 笔者完全同意这样的判断:实践中行政规章、规定等各类行政规范性文件违法已成为行 政违法的重要形态。笔者完全认同这样的主张:加强对行政规章、规定的审查、监督，促进依 法行政，维护法律秩序。笔者也充分认识到对行政规章、规定等进行司法审查对保护公民、 法人或者其他组织的合法权益的作用。但是，笔者认为，抽象行政行为不宜纳入行政诉讼的 受案范围，不能超越现实可行性来设计需要实际运行的制度，也不能打破现行法律制度体 系，否则，效果可能适得其反。 一、短时期内难以克服的巨大障碍 (一)现行司法体制的制约 讨论将抽象行政行为纳入司法审查的范围，有一个前提:修改《行政诉讼法》不可能从 根本上改变现行司法体制和行政体制;(4 )否则，就不是讨论抽象行政行为纳入司法审查，而 是讨论宪法的修改，讨论国家基本制度改革的问题。毋庸讳言，在当前的司法实践中，宪法 所确立的人民法院独立行使审判权的原则没有真正得到充分、有效的贯彻。尤其在行政诉 讼中，由于行政机关是当事人一方，行政诉讼的结果对行政机关有着直接的利害关系，因而 各方面对行政诉讼的干预尤为严重。人民法院长期以来难以摆脱对行政审判活动的干扰， 决定性的原因就是体制问题，这已经是理论界和实务界的共识。相对于具体行政行为，抽象 行政行为对于行政机关而言，有更大的利害关系，如果进人司法审查范围，其受到的干扰必 然会更多、更大，这就要求人民法院具有更强的抗干扰能力。但是，各方面的情况表明，制约 ( 1) 北大行政法学专家:行政规章应纳入行政诉讼的审查范围}，来源: http://roll. sohu. coml201202231 n335605188. shtml ， 2012 年2 月 25 日访问。 ( 2 ) 参见行政诉讼法〉修改建议稿}(人大版)。 ( 3) 北大行政法学专家:行政规章应纳入行政诉讼的审查范围}，来源: http://roll. sohu. coml201202231 n335605188.shtuù ， 2012 年2 月 25 日访问。 ( 4 ) 有学者建议建立独立的行政法院系统，行使行政案件的审判权。这涉及《人民法院组织法》的修改。而且，在 现行人民法院体制中不能解决的问题，恐怕也不是建立行政法院就能迎刃而解的。 118 2012 年第 2 期(总第 81 期) 华东政法大学学报 人民法院独立审判的体制问题，在短时间内难有彻底解决的可能，在这种背景下，很难对抽 象行政行为的司法审查发挥明显作用寄予希望。 (二)行政管理体制与司法管辖体制错位的制约 与修改《行政诉讼法》不可能改变司法体制一样，修改《行政诉讼法》也不可能全面改革 和调整与对抽象行政行为进行司法审查相匹配的其他法律制度，比如行政管理体制的调整。 抽象行政行为纳入行政诉讼之后，滥诉将会成为一个问题。如果处理不好，必然会对司 法秩序造成伤害。在现在所看到的各种建议稿中，起草者们不约而同地选择了附带诉的 办法，试图解决诉权归属以及滥诉的问题，即在对依据抽象行政行为作出的具体行政行 为起诉时，对所依据的抽象行政行为一并起诉。这是对《行政复议法~一并申请规定的复 制。但只要认真分析一下，这种复制是难以成立的。其根本原因是行政诉讼的管辖制度和 抽象行政行为的效力范围之间难以对应。 行政机关实施的具体行政行为，很多是依据行政规章或者行政规定作出的。在人民政 府的工作部门依据本级政府的规章或者规定作出具体行政行为时，附带诉似乎不存在问 题。但是以下几种情况就不能不