分税制改革、城市偏向与中国农业增长.pdfVIP

南方经济 2012 年第7 期 分税制改革、城市偏向与中国农业增长 高彦彦郑江淮. 摘要:分税制改革因导致中央和地方政府之间财权和事权的不匹配而增加了地方政府的财政压力，从而 深刻地改变着地方政府的行为模式。当农业税费全归地方财政收入，农业对经济增长的贡献不断下降而 经济增长又成为地方官员政治晋升的主要指标时，面IJ;串财政压力的理性地方政府会强化其城市偏向程 度，从而损害农业增长。本文运用 1978 至2(削年中国省级面板数据进行的实证分析表明:分税制下的地 方财政压力对农业增长特别是粮食增长产生消极影响;非本级财政收入国缓解地方财政压力而有助于农 业增长;地方政府对预算外资金的依赖则不利于农业增长。历史和经验证据支持了分税制改革强化地方 政府城市偏向的观点。 关键词:分税制改革财政压力城市偏向农业增长 JEL 分类号:013 ，而0 ， H77 中图分类号:盯07. 1 文献标识码:A 文章编号:H朋-6249(2012)07 -∞18 -0口 一、引言 经济分权被广泛认为是促进中国经济快速增长的重要因素。 Qian et al. (1999) 认为中国强特的 M 型政治治理结构使各行政区有很强的自主权去发展地方经济。另一方面，中央集权政治体制下地方政府 为增长而竞争也是导致中国经济增长奇迹的重要原因(如张军和周黎安，2ω的。政治集权和经济分权 之所以能够促进中国经济快速增长，是因为这对地方政府官员而言是一种激励相容的制度安排:当中 央政府决定着地方官员的政治晋升而且辖区经济增长成为政治晋升主要指标时，努力发展经济便是地方 官员的理性选择。但很早就有学者(如此立人和戴园晨，1990; 周黎安，2ω4) 指出由此产生的过度激励会 导致地方政府之间的恶性竞争、重复建设和政治腐败。 尽管中国经济分权程度不断提高，但其财政制度却朝着集权的方向发展。始于 1994 年的分税制改 革大幅增加了中央政府在全国总财政收入中的比重，但井没有相应地提高中央在发展地方事务上的财政 支出比重。结果，财权和事权的不匹配导致地方政府普遍性的预算内财政赤字和对预算外资金的深度依 赖，并且改变了地方政府的行为框架。已有研究表明，分税制改革降低了地方政府的公共品供给水平(陈 硕，2010) ，也促使地方政府从扶持之手向掠夺之子转变(陈抗等，2ω3) 。 尽管经济分权和财政分权对总体经济增长影响的研究十分丰富，但仍缺乏它们对农业发展含义的探 讨。中国自上而下的政治制度结构和以经济增长为核心的政绩现相结合，虽然强化了经济分权体制下地 方政府发展经济的意愿，但降低了地方政府对农业的关注和支持:地方政府用于农业的财政支出份额在 * 高彦彦，东南大学经济与管理学院.Email: adamesky@ 伊回il. com ，通讯地址:江苏省南京市进香河路33 号 17 栋ω5 室，邮编:21α)(}8;郑江淮，南京大学经济学院产业经济学系 .Email: zhengjh@ 时u. ed比 cn。本文是教育部人文社会科学研究 青年基金项目(项目批准号 lIYJC7锁剧7) 、中国博士后科学基金第五十批面上资助项目(资助编号 2011M5∞834 )和东南 大学 2011 年度基本科研业务费重大科学研究引导基金项目(项目批准号 SKY 的阶段性研究成果。作者感谢澳 大利亚蒙纳士大学黄有光教授和 Bretl lnder 教授、东南大学周勤教授、南京大学尚长风教授、中国社科院高文书副教授、华 中科技大学范子英副教授、香港科技大学陈硕博士以及南京市委党校王碎龙博士在本文写作和修改过程中提供的诸多帮 助和有益建议。感谢诸位匿名审稿人的建设性意见。当然.文责自负。 一 18 一 商n经济 2012 军第7 期 以增长绩敢为核心的官员晋升机制下会伴随着农业对总体经济增长贡献的下降丽下降(李普亮等，2010; 高彦彦等，2011 )。在这种背景下，本文探讨的问题是，分税制改革这种财政集权是否对农业增长产生影 响?其背后的内在机制又是什么?其影响奋多大?本文将结合中国垂直政治制度结构下地方政府的行 为模式变化，研究分税制改革所导致的财政集权和地方财政状况恶化对农业增长的影响，认为分税制改 革通过强化地方政府的城市偏向程度而损害农业