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国际海洋管理变革及对解决 我国海洋政策执行阻滞问题的启示 秦 磊 (广东省海洋与渔业局 510222) 随着陆域资源的减少和对人类社会可持续发展能力 海洋观是联合国有关大会、(21世纪议程》和《联合国海洋 的深切关注，世界各国都把目光投向海洋。在海洋得到高 法公约》所反复强调的一个重要理念，完全符合海洋自身 度关注和海洋开发快速推进的同时，海洋管理问题逐步 的特性和海洋管理规律，因此成为指导国际社会和沿海 凸现，传统的分散的以行业部门为基础的管理模式已难 国家理解海洋管理事务、谋划海洋管理变革的基本立足 以为继，解决海洋规划、海域使用、海洋环境保护、海洋生 点。 物资源保护等问题迫切需要新的海洋管理模式。在这样 2、国际海洋管理变革的新模式 的背景下，20世纪90年代以来，一场由国际社会推动，由 建立在科学的海洋整体观上的海洋综合管理是国际 主要沿海国家积极参与，以建立海洋综合管理模式为目 海洋管理变革的目标模式。20年前，可以说从全世界范围 标的海洋管理变革浪潮应运而生。然而，同任何变革一 来看，除加拿大等少数国家以外，大多数国家在海洋管理 样，海洋管理变革也不是一帆风顺的，在此过程中产生了 上采取的都是一种以行业管理为基础的分散化管理体 大量的政策执行阻滞问题。生物多样性公约缔约方大会 制。这种传统模式忽视了海洋问题的整体性，从根本上来 第八届会议曾用海洋综合管理执行障碍对这一问题进行 讲不符合海洋管理的客观规律。这种体制的突出特点是 了全面描述，并把海洋综合管理执行障碍分为政治、社会 涉及的部门多，职责分割复杂，部门冲突频发。从世界范 障碍，与机构、技术和能力有关的障碍，与经济、政策和财 围来看，一般涉海部门在l5—20个之间。以美国为例，美 政资源有关的协作、合作障碍，以及法律、司法障碍等五 国 l4个内阁部中，有一半以上涉及到海洋，总统行政办 个方面。由此可见，海洋政策执行阻滞是一个带有普遍性 公室内有三个部门负责有关海洋事务的协调。在澳大利 的问题，从国际海洋管理变革实践中寻求借鉴与启示，对 亚国家级涉海机构有l4个，政府协调机构有4个，州政 于解决我国面临的海洋政策执行阻滞问题具有重要意 府涉海部门有3个。这种传统的分散化管理模式在处理 义。 海洋事务中的局限性日渐突出，各个行业之间的用海矛 一 、 国际海洋管理变革的主要内容 盾难以得到妥善解决，由海洋开发引起的环境恶化和生 1、国际海洋管理变革的新理念 态危机得不到有效治理。因此，一种基于科学的整体海洋 科学的整体海洋观是贯穿于国际海洋管理变革过程的一 观的综合管理模式得到了广泛的认同和推崇。(21世纪议 个基本理念，这反映了人类对海洋问题认识的深化。早在 程》明确要求沿海国承诺对其国家管理范围内的沿海区 1990年，第45届联合国大会就曾经指出，“决议认识到海 和海洋环境进行综合管理，并提出，“每一个沿海国家都 洋区域的种种问题彼此密切相关，必须作为整体加以考 应考虑立足或在必要时加强适当的协调机制，在地方一 虑”。1992年联合国环境与发展大会通过的旨在保护全球 级和国家一级上从事沿海和海洋区域及其资源的综合管 环境，促进社会经济持续发展的(21世纪议程》把海洋作 理和可持续发展”。《联合国海洋法公约》也对缔约国提出 为一个实现可持续发展的一个重要领域。议程关于海洋 了改变各国海洋体制不适应的部