《行政程序法专家建议稿》“破茧”背后的推手.docVIP

《行政程序法专家建议稿》“破茧”背后的推手-法律 《行政程序法专家建议稿》“破茧”背后的推手 本刊记者／李云虹 一部被称为“现代国家规范行政权力基本法”的《行政程序法》，在历经近30年的“破茧”后依然“难产”。这一法律背后凝聚了几代法律人的倾力推动。然而，它犹如一朵带刺的玫瑰，何肘能绽放，法律人翘首以盼。 2015年12月5日，由中国政法大学法治政府研究院、北京卓亚经济社会发展研究中心主办的“北京城市管理法治化的研究成果应用”课题之中国行政程序法研讨会在北京京仪大酒店隆重举行。这距离2015年10月11日在北京大学宪法与行政法研究中心正式发布《行政程序法专家建议稿》（以下简称北大版专家建议稿）仅过去了24天。 力推行政程序立法的北京大学法学院教授、北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安出席了上述两次会议。他表示：“为实现我国行政程序法梦，我和我的团队努力了20多年。我们准备再努力20年，在我有生之年一定要推出中国行政程序法典。” 程序法与实体法 行政程序法典，素来被看作公法体系、行政法体系中不可或缺的重要组成部分，被行政法学权威、中国政法大学终身教授应松年称为“现代国家规范行政权力基本法”。它何时能出台，一直是法律界人士关注的焦点。如今，这份长达224条的北大版专家建议稿新鲜出炉。它的背后承载了几代法律人长达近30年的不懈努力。 追本溯源，首度提出行政程序立法工作的人是中国法学会行政法学研究会第一任总干事张尚鷟。 1986年，张尚鷟在司法部“建设具有中国特色的行政法体系学术研讨会”上提出，要加强行政程序和行政诉讼立法工作。这也一度被法律界人士解读为行政程序法的立法之源。在那次会议上，时任北京大学法律系副主任、曾任全国政协副主席的罗豪才提出了具体的“行政程序法”立法框架，包括行政活动程序、行政立法程序等内容。 应松年介绍：“1987年，江平教授提出一个对行政法发展影响深远的意见：从法律发展的经验看，往往先有程序法，后有实体法。因此，可以先制定行政程序法，后制定行政法。” 此后不久，在一次由多家单位联合召开的座谈会上，时任全国人大法律委员会顾问陶希晋提出了著名的“新六法”主张：建立《民法》《民事诉讼法》《刑法》《刑事诉讼法》《行政法》和《行政诉讼法》的“新六法”。 彼时，我国尚缺《行政法》和《行政诉讼法》两部法律。会后，陶希晋倡导并成立了行政立法研究组，江平任组长，罗豪才、应松年任副组长，朱维究、姜明安等人任小组成员，陶希晋、龚祥瑞、王名扬等人担任顾问。小组成员囊括了行政法学界的精英，他们的行政立法研究对此后我国的行政立法工作产生了重要影响。 1987年4月，时任全国人大常委会法工委主任顾昂然将起草任务交给立法组。两年后，《行政诉讼法》通过。 北京大学法学院的姜明安是这段历史的见证者。自1982年从北京大学法律系毕业后留校讲授行政法学，姜明安几乎完整地参与了我国所有行政立法的工作。“1989年，搞完《行政诉讼法》，就开始搞《行政处罚法》《国家赔偿法》和《行政强制法》。这些法律都是根据《行政诉讼法》的需要被提出来的。”姜明安坦言。 姜明安回忆：“因为《行政诉讼法》规定违反法定程序的具体行政行为要撤销，所以，搞（行政）处罚法；因为《行政诉讼法》规定政府违法的具体行政行为给公民造成损失的要赔偿，所以搞（国家）赔偿法。正是因为有了《行政诉讼法》，相关的程序法才一一被提上立法日程。”从1990年伊始，姜明安以及北大宪法与行政法研究中心开始潜心研究我国行政程序立法。 应松年回忆：“出台了《国家赔偿法》后，我们考虑应该制定一部行政程序法，但条件还不成熟。怎么办？干脆化整为零，先把对市场经济影响最大的几个行为单独列出来，把实体和程序问题先解决。当时我们认为在市场经济条件下对市场发展影响最大的行政权表现在以下四个方面：行政处罚、行政强制、行政许可、行政收费。” 彼时，先搞一部分经济社会发展急需的法律、法规的立法思路，得到大多数人的认同。法制办委托学者和地方法制机构起草《行政强制执行条例》《行政复议条例》《行政处罚条例》等带有相当多程序规定的行政法规试拟稿。姜明安参加了后两部条例的起草工作。 1996年，《行政处罚法》获得通过并实施。这部法律确立了行政处罚的基本原则以及应当遵循的程序，成为行政程序立法上的重大进步；明确了法律、法规、规章之外的规范性文件不得设定任何行政处罚；首度在立法中规定听证程序，即对于行政处罚的听证程序设置，令行政程序民主化往前推进了一大步。 2004年，《行政处罚法》实施7年后，《行政许可法》得以通过。这部法律的一