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新《环保法》对政府环境责任规定的突破及落实建议-环境生态论文 新《环保法》对政府环境责任规定的突破及落实建议 摘要 新《环保法》对地方政府课以史上最严罚则。然而，政府环境责任追究机制面临着多头执法的行政执法体制流弊、中央对地方法定问责制阙如、环保监管者的有效临督不足这三大制度障碍，致使立法者加重政府责任的初衷恐难以归位。只有通过实现宪法、行政法层面的政府职能优化整合与权力均衡配置，并通过推动环境综合监管体制变革、实施地方政府党政“一把手”环境责任追究机制、整合优化环保督查制度才能进一步推动政府环境责任落实。 关键词 政府环境责任；环保法；制度障碍：责任追究机制 文／唐薇 对政府环境责任规定的突破与进展 2014年新修订的《环保法》（简称“新法”）以其深度变革和显著创新赢得了广泛赞誉，被称为“史上最严环保法”。新法最大的亮点之一是以规范和制约有关环境的政府行为为战略突破口，强化了政府环境责任并建立起严格的责任追究机制，力图治愈旧《环保法》（简称“旧法”）中“重企业管制、轻政府规制”的弊病，蕴含了经济新常态下国家决策层理性平衡经济发展与环境保护关系的决心和理念。 首先，较之旧法的简陋规定，新法有了长足的发展和进步。第一，新法一改旧法仅苛责于“环境保护监督管理人员”的片面规定，将责任主体明确拓展为“地方各级人民政府、环境保护主管部门和其他环保监管职责部门”。第二，较之旧法仅有第45条的行政和刑事责任的单薄规定，新法构建了内容丰富、监督全面、措施严厉的政府环境责任制度。 其次，新法形成了多主体、全方位的政府环境行为监督制约体系。新法围绕“地方各级人民政府对本行政区域的环境质量负责”（第6条）的主线，明确地方政府作为环境保护第一责任人的根本要求，形成了四个层次的监督体系。第一，公众监督。主要体现在要求“政府环境信息公开”（第53条、第54条、第56条）并具有“环境参与权及监督举报权”（第53条、第56条、第57条），公益组织还拥有“提起环境公益诉讼”的权利（第58条）：第二，人大监督。专门赋予人大听取政府环境报告的权力（第27条）；第三，行政监督。主要体现在“环境保护目标责任制”（第26条）、“行政限批”（第44条）、“越级处罚”（第67条）、“行政处分及引咎辞职”（第68条）。第四，司法监督。延续了旧法环境刑事责任的规定（第69条）。 最后，新法中涌现出一系列具有创造性的条款。如备受社会关注的“行政限批”制度，是将地方政府的环境管理工作和项目建设相结合的连带式行政强制措施，迫使政府将环境保护纳入地方经济发展决策范畴，以形成保护环境的内在激励；“越级处罚”作为“行政层级越权”的一种表现形态，具有首创性和震慑力，以应对地方“GDP至上发展观”下的环境执法体制之弊；“引咎辞职”是继教育行政领域、食品安全监督管理领域之后又一在法律层面上明确该规则的立法典范，彰显出立法者平衡环境治理权力与责任的坚定决心。 政府环境责任落实可能面临的障碍 多头执法的行政执法体制流弊 “统一监督管理与分级、分部门监督管理相结合”、“区域管辖”与“事务管辖”并行的环境行政综合监管体制是综合治理基本原则的要义之一。然而，囿于多头执法的行政执法体制尚未完全理顺，新法中行政权力碎片化现象依旧明显，有效的环境综合执法体制尚未完全形成，影响政府环境责任的全面落实。 新法缺乏统一、协调的环境综合监管体制规则，将影响综合治理核心内涵的落实。首先，新法主要对环保主管部门的职权职责进行规制，其他相关监管部门的遵守和适用仅辅以概括性、原则性规范，其环境基本法的提挈作用有限，不利于进一步提高环境治理效能。其次，关于如何实现各政府部门的执法合作和协同义务的履行语焉不详。新法创新性地赋予了各环保监管部门较大的执法权限，但就各部门之间执法合作、协同义务的内外衔接，则是新法未曾回答也无力解决的问题。据此可推断，在新法实施过程中不可避免会出现各部门多头查封或多头扣押的情形。 鉴于此，全面落实政府环境责任将面临诸多障碍。首先，新法着重课责环保主管部门，而其他环境审批与执法部门的主要负责人能否同样受到“引咎辞职”等制度约束不得而知。其次，未理顺的环境综合监管体制反映在实践中会出现各监管主体权力交叉、重叠或空白的情形，既影响环境监管效力发挥，也会因权力界限模糊，难以基于权责一致的行政原则追究各监管部门负责人责任，使得政府环境责任落实有流于形式之虞。 中央对地方法定问责制阙如 新法第68条一改旧法“治民不治官”之弊，开启了环境行政问责的先河。然而，在我国缺乏对地方法定问责制的背景下，新法的政府环境责任追究将可能面临“错