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发达国家环境规制改革经验与启示 　　摘 要:发达国家自20世纪80年代以来,在环境规制领域进行了重大改革。其改革的目的为了降低规制成本,提高规制效率。发达国家环境规制的改革对我们的启示是:引入以成本收益分析方法为核心的规制影响评价机制,改革传统的命令―控制方式,引入多元规制方式,增加规制透明度,可以减少和克服规制失灵,提高规制效率。 　　关键词:环境规制;规制影响评价;规制方式;规制规制者 　　中图分类号:F062.2文献标识码:A 　　文章编号:1003―0751(2010)02―0082―03 　　 　　环境资源具有公共产品的性质,长期以来经济组织和个人都把自然环境当做免费的垃圾场加以使用,结果使用者得到了私人收益,但社会成本却以环境污染的形式表现出来。环境污染是一种典型的负外部性,外部性使环境的质量无法达到最优水平。由于对自然环境的产权很难做出明确的界定,且环境污染的受害者、施害者众多,所以,市场机制在解决环境外部性问题上效率低下,需要更多的依赖于政府对环境的规制来约束和改善人们的生产方式和生活方式。1970年,美国设立了国家环境保护局(EPA)加强了环境规制。随着规制的加强,环境规制带来的成本高昂问题引起了人们的不满和质疑。为解决环境规制的高成本,低效率问题,以美国为首的发达国家,自20世纪80年代开始,采取了一系列改革措施,取得了一些成功的经验。本文主要从环境规制主体、规制方式等方面总结发达国家环境规制改革的经验,以期为我国的环境规制改革提供借鉴。 　　 　　一 　　 　　规制影响评价(Regulatory Imact Analysis RIA)是指对现存的或拟颁布的规制政策已经产生和可能产生的积极影响和消极影响进行系统分析、评估的制度。成本―收益分析是发达国家规制影响评价的主要方法,它一方面要求规制机构在规章颁布之前必须进行成本―收益分析,事前的分析主要回答为什么要进行规制、采取什么方法规制、规制的成本是多少、能获得多少收益。事前的成本收益分析是决定规制能否通过的关键,只有收益大于成本的规制才能被通过。另一方面要求对已经颁布实施的规章进行成本―收益分析,通过分析评估现有规制的绩效,并提出相应的改革优化建议。由此可见,以成本―收益分析为核心的规制影响评价既是一种衡量环境规制绩效的评估工具,又是一种提高环境规制质量的决策程序。 　　规制影响评价制度最早产生于美国,20世纪80年代以前,美国的规制机构在制定规章时基本不进行成本―收益分析,在环境规制领域更是如此。由于环境规制的主要目的是为了保护环境,所以一些法学家和社会人士认为政府对环境的保护不应该把成本和经济效益放在首位。美国1970年的《清洁空气法案》规定,空气质量标准,降低大气污染物指标禁止使用成本―收益分析,不管成本有多大,都必须强制执行。由于规制机构在制定规章时不考虑成本,其结果是规章繁多。20世纪70年代美国仅就水和空气的环境规制条例就达7万多项,过分膨胀的环境规制给美国的经济社会带来了极大的影响。据美国环保局估计,因1970年代开始的强化环境规制而造成的生产性投资转移,使1983年的国民生产总值比实际所能达到的低了2.2%,同期的通货膨胀率增加了0.3%―0.4%。为了降低环境规制的成本,提高环境规制的质量,自20世纪80年代开始,美国首先在政府机构中引入了以成本―收益分析为核心的规制影响评价机制。1973年福特总统要求规制机构改革规制程序,改革措施的第一项就是要衡量规制的成本与收益。虽然,福特总统的改革方案没有实施,但成本―收益分析方法的提出为以后的改革提供了思路与启示。环境规制改革的实质性进展是从里根总统开始的,1981年3月里根发布了《12291号行政命令:规制解除的工作魄力》,命令要求:只有当规制对社会的潜在收益超过对社会潜在的成本时才能实施新的规制,任何机构在提交对经济具有或超过1亿美元成本支出的重要规章时,应同时提交该规章的经济影响分析报告。审核规章的重点是审核收益是否大于成本,如达不到要求则不予通过。美国环保局因此制定了自己成本―收益分析手册,并开始大量资助环境影响评价的基础研究和应用研究。克林顿于1993年9月签发了《12866号行政命令:规制的计划与审核》,要求规制机构提出新规章时必须提交成本收益分析报告。2002年小布什政府签发了13258号令,要求行政机关继续执行克林顿的12866号行政命令。 　　英国于1988年接受了规制的影响评价,1988年8月,英国首相宣称,任何对商业、慈善事业和志愿组织产生影响的规制建议如果不进行规制影响评估,将不会得到部长们的考虑。20世纪90年代后期以来RIA得到广泛利用。OECD在1997年的《监管改革报告》中建议各国政府将规制影响分析纳入到规制规则的制订、审查和改革过程中。在O