对全国土地利用总体规划方案调整思考.docVIP

对全国土地利用总体规划方案调整思考 　　摘 要：2016年6月出台的《全国土地利用总体规划纲要（2006―2020）调整方案》有利于发挥各地比较优势，提高土地资源宏观配置效率，缓解发达地区建设用地紧张，加速工业化、城市化进程。但调整方案也可能加剧区域发展机会不均等，扩大区域经济差距，降低土地微观利用效率，逆转发达地区土地集约化利用趋势，降低国家粮食安全保障能力。只有进一步增加中央政府对粮食主产区的财政转移支付，调整粮食补贴政策，创新区域利益补偿机制，提高土地资源利用效率，改善农业生产条件，鼓励新型农业经营主体发展，提高农村内生发展能力，全国土地利用总体规划调整方案才能在确保国家粮食安全基础上兼顾效率与公平。 　　关键词： 土地利用；调整方案；比较优势；资源配置效率；粮食安全 　　中图分类号：F301.2文献标识码：A 　　文章编号： 1003-0751（2017）06-0034-06 　　随着中国经济进入新常态，外向粗放型发展模式已难以持续，只有尽快调整经济发展模式，将经济发展建立在内生集约型发展基础上，才能避免经济硬着陆，实现可持续发展。要实现内生集约型发展，加快城市化，提高资源配置效率是有效手段。正是基于此考虑，经国务院同意，国土资源部会同有关部门对2008年发布的《全国土地利用总体规划纲要（2006―2010）》进行了调整，以充分发挥各地比较优势，增加城乡建设用地指标。应该说，国土资源部于2016年6月发布的《全国土地利用总体规划纲要（2006―2020）调整方案》（以下简称《调整方案》）从总体上顺应了供给侧结构性改革的要求，对保守的耕地保护制度进行了突破，有利于提高土地资源配置效率，抑制房价，加速中国的城市化。然而，《调整方案》在有效提高土地资源利用总体效率的同时，却有可能进一步加重粮食主产区粮食安全负担，导致粮食主产区与主销区发展机会更不均等，区域经济差距继续扩大，并影响国家粮食安全。只有进一步完善《调整方案》，全国土地利用新规划才能兼顾效率与公平，确保国家粮食供应安全。 　　一、《调整方案》有利于提高土地资源宏观配置效率 　　中国特殊的国情使粮食安全问题长期严峻，导致政府在制定土地政策时极度谨慎，长期坚持18亿亩耕地红线和15.6亿亩基本农田保护政策就是其直接表现。2008年中国制定的全国土地利用总体规划就是以严格的耕地保护为前提，导致全国总体建设用地指标非常紧张，难以适应经济发展需要。并且为体现公平，中央政府规定了各省市几乎相近的基本农田保护率，以公平分担粮食安全责任，但考虑到粮食主产区人均耕地较多，如黑龙江、内蒙古等粮食主产区人均基本农田保护面积达到3亩多，而北京、上海两个直辖市人均基本农田保护面积才014亩，浙江、广东、福建等粮食主销区人均基本农田保护面积才04亩左右，造成事实上的粮食安全责任分担不均，发展机会不均等，粮食主产区政府粮食补贴任务过重。为补偿粮食主产区作出的额外牺牲，中央政府为粮食主产区提供了专项财政转移支付，并提供超产奖励，以减轻粮食主产区的农业补贴负担，鼓励粮食主产区的粮食生产。从形式上看，这种以相似基本农田保护率与中央政府利益补偿相结合的土地利用规划似乎比较公平，但却严重违背比较优势，缺乏效率。对粮食主销区来说，由于人口密集，人均耕地比较少，同样比例的基本农田保护率导致其城乡建设用地少，如北京、上海人均建设用地不到200平方米，浙江、广东等发达省份人均建设用地也才刚过200平方米，但由于工业化、城市化速度快，对城乡建设用地需求量大，导致建设用地供应严重不足，房价畸高，严重制约了当地的城市化与工业化。对粮食主产区来说，由于人口密度普遍较低，人均耕地较多，同样比例的基本农田保护率下城乡建设用地比较充裕，如内蒙古、新疆人均建设用地超过600平方米，黑龙江、吉林、海南人均建设用地都超过400平方米，但由于当地工业化、城市化速度慢，人口外流严重，大量城乡建设用地指标被浪费或低效利用，造成土地资源的严重浪费。 　　正是认识到2008年制定的全国土地利用总体规划方案忽视各地比较优势，造成了土地资源的不合理配置，严重抑制土地资源配置效率，因此新规划方案对旧规划方案进行了较大调整。 　　一是降低了东部发达地区基本农田保护率，以增加东部地区城乡建设用地指标。北京、天津、上海基本农田保护率分别由80%、80.1%、80%降低到42.9%、63.9%、60.7%；浙江、江苏、广东基本农田保护率分别由85.6%、87.8%、86.6%下降到821%、811%、71.4%，释放出大量建设用地指标，有利于缓解东部地区建设用地紧张，抑制房价，推动东部地区工业化、城市化快速发展。 　　二是提高了中西部粮食主产区的基本农田保护率，以减少中西部省份建设用地浪费，强化粮食主产区粮食生产的比较优势，夯实粮食安