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广东省城中村改造现状与发展思路研究 　　摘要：在国土资源部与广东省合作共建“节约集约用地试点示范省”的背景下，广东省积极探索、创新实践城中村改造工作并初显成效。本文基于调研分析，阐述了当前广东省城中村改造的基本情况，初步归纳了现行多种旧村改造模式，剖析了改造中存在问题的主要原因，探索城市存量建设用地再开发的方法、机制与政策，提出了对广东省城中村改造的建议，推动城市土地开发实现从“外延式”扩张向“内涵式”挖潜的转变。 　　关键词：城中村改造；问题；原因；发展思路 　　中图分类号：TU984文献标志码：A文章编号：1009-055X（2016）06-0098-07 　　doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2016.06.017 　　城中村是指存在于城市建成区内，仍实行农村集体所有制和农村经营体制的农村社区，是我国城乡二元体制下城市快速发展过程中的衍生物，与时代发展不相匹配，城市管理较为困难，生活环境质量较差。尽管城中村可以为大量的外来流动人口提供廉价住房[1]，但也长期存在环境脏乱差、公共配套设施匮乏、市政管线工程薄弱、村内道路未按城市标准进行建设、交通极为混乱等一系列经济、社会和环境问题，严重制约着土地资源的节约集约利用，阻碍了城市现代化进程和可持续发展。因此，城中村改造是现阶段城市发展必须面对和解决的重要问题。 　　一、广东省城中村改造中存在问题及主要原因分析 　　由于多种历史原因，城中村问题在广东省相对突出，成为制约广东发展的重要因素之一。20世纪90年代末，珠三角地区开始进行城中村改造。1997年，深圳市提出了“以政府为主导，规划全面、制度跟上”的思路，出现了村集体自主改造的渔民村模式、提高容积率的鹿丹村模式和开发商主导的蔡屋围模式；2000年，珠海市计划用3～5年的时间改造26个城中村，“政府决定、政策推动、市场运作”，通过3年内暂停新出让土地等一系列强有力的政策和行政手段，为城中村改造提供了充足的市场空间，最大程度地让村民获利，改造工作取得了显著成绩，初步实现了“五大转变”①，但仍有一些后续工作仍待加强②。2001年，广州市按照“先行试点、积极稳妥、逐步升温、不出乱子”的原则，计划用10年的时间开展139个城中村的改造，但由于多种原因未能如愿；之后提出“自然淘汰”的理念，尝试通过时间和观念的逐步转变实现城市的现代化，但由于这个进程过于缓慢难以见效；之后又从139个城中村中选择了7个急需改造的城中村先行试点[2]，提出了“先改制、后改造”“政府宏观调控和市场调节结合”“集体资产量化入股、多渠道融资”“以村集体经济组织为主体，一村一策”的原则和手段，但时至今日仍未完成。 　　城中村改造是一项全新的探索，并无较多成功先例可循，广东省城中村改造尽管取得了一定成效，但在推进过程中也不可避免地会出现一些问题，如对于城中村等存量建设用地再开发利用的规律、特征还不能完全把握，工作合力还不够强，完成的改造面积占可改造面积的比例还比较低，综合效益还不够明显等问题。经过调研，笔者认为主要原因包括以下几个方面。 　　（一）历史遗留问题复杂，拆迁补偿期望过高 　　经过调研分析发现，村民对改善居住条件的要求十分强烈迫切，普遍渴望借助综合改造彻底改善整个地区的生产、生活条件。但由于大部分村民文化程度低且缺乏专业技能，工作和生活稳定性差，就业和收入缺乏保障，特别是随着近年来富裕程度的提高，部分村民不愿放弃农村土地、房屋权益和农村集体收入分配，想继续享有国家对农民在房屋、计划生育等方面的优惠政策，转为市民的愿望并不迫切，改造积极性较低；同时由于城乡二元体制等历史原因，社会保障未能得到落实，在教育、医疗、养老、保障性住房、公共服务等方面难以享受与城镇居民同等的待遇，部分村民积怨甚多；另外，城中村改造牵涉到拆除违章建筑、农宅买卖、家庭财产分割等诸多利益纠纷，情况极为复杂，解决难度较大。一些城中村缺少统一的改造策略和思路，拆迁补偿标准混乱，盲目开发建设，使村民形成了“早搬吃亏、后搬受益”的错误观念；加之近年来我国房价持续快速上涨，村民对拆迁补偿期望值越来越高，这些因素都极大地制约了改造工作的顺利进行。 　　（二）民主协商时有失效，拆迁改造困难较大 　　在一些政府主导的城中村改造中，是否实施改造、如何改造以及如何补偿安置等问题主要取决于政府的意愿，村民和村集体处于相对被动接受的状态，政府与村民之间缺乏良好的沟通，容易形成双方的对抗，使改造陷入困境；在自主改造或社会力量参与城中村改造中，采用民主协商方式对是否进行改造和改造补偿安置标准表决时，又容易出现大多数人同意，而少部分人反对的情况，导致改造进度拖后，项目难以开展甚至夭折，个别人甚至不顾大多数人的意愿阻碍改造，钉子户现象时有发生，造成了极为恶劣的社会影响。