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日本中央与地方行政争议处理机制构建特点及启示 　　摘要：中央与地方争议处理机制是日本推进地方分权化改革的重要内容之一。在中央行政机关――总务省下设置国家地方纷争处理委员会是理想与现实的妥协。该机构负责处理地方公共团体就中央行政干预不服而提起的申诉。在行政体制内构建一种相对独立的争议处理机制是一种渐进式的地方分权化改革。 　　关键词：地方分权；中央与地方争议；解决机制 　　[中图分类号]D731.33　[文献标识码]A　[文章编号]1671-7287(2007)04-0040-04 　　 　　一、日本中央与地方行政争议处理机制的构建 　　 　　日本从明治宪法时期即开始了地方自治制度的构建，1946年颁布的日本国宪法设专章规定了地方自治，使地方自治成为了一项不得由法律更改的宪法原则。然而，法制的完备并没有导致中央与地方关系的真正法治化，在“地方分权”呼声高涨的背景下，1995年参众两院通过了《地方分权法》，专门以法律的形式规定了改革的步骤。其主要理念是以地方自治的保障及地方自治团体的自我决定为基础，在法治主义及公正透明原则下，确立中央与地方间的对等及合作关系。主要内容包括：中央与地方角色分配、事务分配、中央对地方干预的法制化、财源转移、中央与地方间争议处理制度等，其中中央与地方争议处理制度是改革的核心。 　　从理论上来说，中央与地方对等、合作关系建立后，当中央与地方公共团体间产生争议时，有必要建立以中央与地方公共团体间对等、合作关系为前提的争议处理制度，由立于中央与地方间公平、中立地位的第三者来担任此职，此第三者必须得到中央及地方公共团体双方的信任。因此。日本地方分权推进委员会建议，争议处理制度的建立应遵循以下两个原则：第一，中央与地方公共团体间的纷争处理，应由立于公平、中立立场的第三者机关担当。第二，在行政内部，尽可能使用简单迅速的解决方法，行政内部无法解决时，最终由司法判决。但在一个传统的中央集权国家推进地方自治，遇到的阻力可想而知，给予地方政府与中央政府平等的法律地位，必然要承受中央各部门的阻力。 　　经过妥协，日本于2001年制定了新的地方自治法，该法是地方分权化改革的重要成果。新地方自治法在总务省下设立一个国家地方纷争处理委员会。这一结果虽然离“中央与地方关系的司法化”还很遥远，但这一制度却是合乎日本国情的。行政争议处理机制的建立意味着日本地方自治法制化进一步完善，国家纵向权力关系更趋明晰。这一机制是日本结合自身国情而设计构建的，体现了在单一制国家推进地方自治应有的特点，值得我们借鉴。 　　 　　二、日本中央与地方行政争议处理机制的特点 　　 　　1．争议处理对象的行政性 　　中央与地方间争议种类繁多，有因立法干预所生的争议，即地方自治团体立法有无违反中央法令的争议；有因行政干预所生的争议，即中央对地方及地方间通过种种行政手段干预有无违法的争议；还有中央与地方及地方间之权限分配争议等。理想的立法政策是尽可能将所有争议均列入争议处理制度。但新地方自治法并没有将中央与地方之间所有争议均列入争议处理制度，其所建立的争议处理制度仅适用于行政干预所生争议，而立法干预所生争议和权限分配所生争议则不能适用地方自治法所规范的争议处理制度。必须强调的是，不适用新地方自治法所建立的争议处理制度，并不意味着这些争议不能通过其他途径解决，仍有部分争议可通过行政诉讼途径解决。行政争议解决机制构建的目的即是：在行政内部，尽可能使用简单迅速的解决方法，而行政内部无法解决时，最终由司法判决。 　　2．争议处理机构的相对独立性 　　从理论上看，国家地方纷争处理委员会应置于中央及地方公共团体组织之外，即使置于中央国家行政组织内，也应是内阁所辖之下的独立行政委员会。但是，由于中央行政机关的强烈反对，地方分权委员会在形成第四次报告时，认为难以采取上述理想的机构设置，而建议将地方纷争处理委员会定位为府省的直属机构。在此基础上，新地方自治法规定，在总务省下设置国家地方纷争处理委员会，处理国家或都道府县对普遍地方公共团体干预的争议事件。因此，国家地方纷争处理委员会是国家与地方间争议处理的行政内部之“第三者机关”。对于这种定位，日本学界有不少批评。新地方自治法将中央与地方公共团体之间的关系构建成为一种对等、合作关系，即将传统中央与地方公共团体之间的行政内部关系转变为权利义务主体之间的外部法律关系。而国家地方纷争处理委员会置于行政内部，则将使已外部化的关系又转变成为行政内部关系，这种转化将使争议处理成为另一种行政统制手段。 　　国家纷争处理委员会虽置于总务省下，但其委员会成员的任命却具有相对的独立性。委员会由五人组成，经两议院同意，由总务大臣任命。委员会成员中，同一政党或政治团体的比例不得超过半数。委员会成员除符合法定事由予以罢免外，