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民族地区乡镇政府能力弱化问题与对策 　　内容提要 民族地区乡镇政府能力的弱化，直接导致了现今我国广大民族地区的发展困境。如何推进政府改革和制度创新，提高民族地区乡镇政府的执行力，促使其切实承担起民族地区发展的重任，是落实科学发展观、消除区域发展不平衡、构建社会主义和谐社会的当务之急。民族地区乡镇政府改革的现实路径是切实转变执政理念、准确定位政府职能、构建服务型政府、走参与式管理的发展道路。 　　关键词 民族地区 乡镇政府 服务职能 参与式管理 　　作者饶义军，浙江大学政治学博士研究生，贵州民族学院公共管理学院讲师；陈剩勇，浙江大学公共管理学院教授。(杭州 310028) 　　 　　与我国东部沿海地区社会经济高速发展形成鲜明对比，西部民族地区在政治、经济、文化整体上处于落后状态，“三农”问题、弱势群体问题、民生问题普遍而且突出。如何促进西部民族地区尤其是欠发达地区社会经济的发展，破解我国现代化进程中的地区发展不平衡的难题，直接关系到民族团结，关系到我国的政治稳定，是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的国家级基础工程。在促进民族地区社会经济发展方面，乡镇政府作为民族地区基层一级政府，无疑应当发挥主体性和关键性的作用。然而，现实的情况是，面对民族地区的发展困境，当地乡镇政府自身的改革和转型却由于种种原因而陷入困境，困境中的政府面对欠发达地区的发展困境，几乎是力不从心、束手无策。因此，全面认识民族地区乡镇政府行政管理体制改革所面临的困境及其产生的原因，合理选择改革的路径、找准应对之策，实乃执政党和政府的当务之急。 　　 　　一、民族地区乡镇政府能力弱化的现状 　　 　　民族地区亟待发展的客观要求与乡镇政府能力的弱化是欠发达的民族地区发展所面临的最大挑战。民族地区社会、经济、政治、文化整体落后的事实显示发展是乡镇政府的第一要务，正如普特南在《使民主运转起来》中研究上个世纪中后期意大利改革所观察到的一样，贫穷落后地方人民主要关注钱袋子，发达富裕地方人民主要关注规制①。无疑，我国西部广大民族地区也正处于关注钱袋子的阶段。因此，如何促进老百姓富裕、促使西部民族地区与东部地区同步发展，乡镇政府作为民族地区基层一级政府直接承担着关键责任。然而民族地区乡镇政府能力弱化已经严重制约着地区快速发展，这也正是民族地区乡镇政府的困境所在。 　　 　　(一)政府能力 　　政府能力是指一个政府在实现自身职能目标过程中所拥有的资源和能量。②它是由人力、权力、财力、权威、信息、文化、管理等要素相互联系构成的一个系统。这些基本要素围绕着特定的目标在不同领域、不同环节中的聚合、配置和运用，从而形成不同政府能力的外在表现形式，在不同的职能领域外化为政治统治能力、经济调控能力、文化引导能力、社会服务能力等，在不同职能环节中表现为决策能力、执行能力、协调能力、监督能力等。政府能力在不同的历史时期和不同的政府层级各有不同的侧重，一般来说，高层比低层政府更注重决策，而低层较高层更注重执行。如果把乡镇政府的决策、执行、协调和监督各个职能环节统一起来作为实现上级部署的政策目标，则乡镇政府的能力可以总括为执行力；如果把政府的政治统治、经济调控、文化引领、社会服务等职能目标界定为把社会经济政治文化发展目标变为现实，乡镇政府能力则可以总合为提供公共物品的服务能力。把政府能力区分为执行力和服务能力是从不同角度来界定的，在现实构建服务型政府的语境下二者是同一的。从政府执行力或服务能力的强弱便可知公共物品的供给程度，反之亦然。因此，乡镇政府能力弱化主要指执行力或服务能力弱化。 　　 　　(二)民族地区乡镇政府能力弱化的表现 　　民族地区乡镇政府能力弱化主要体现在包含社会管理能力、发展经济能力和提供公共物品能力在内的执行力或服务能力的弱化。在此，我们将以湖北省恩施土家族苗族自治州清太平镇为个案来说明民族地区乡镇政府能力弱化的事实。Q镇地处平均海拔1000米的山区乡镇，国土面积274平方公里，耕地面积5.3万亩，人均耕地1.24亩，自然资源极为丰富。总人口48273人，外出务工人员4257人，辖33个行政村，汉族、土家族、苗族杂居在一起。 　　1.社会管理能力弱化 　　民族地区乡镇政府社会管理能力是指落实国家的法律法规和方针政策、维护地区稳定、为经济、社会发展创造条件的能力。西部民族地区乡镇政府社会管理能力弱化主要体现在：第一，维持社会秩序的能力弱化，西部地区多数地方是民族杂居在一起，民族的多样性与价值的多样性并存，不同的风俗习惯和民族信仰常常诱发冲突事件。民族地区因资源权属问题常导致群体性事件发生，如，我们在Q镇了解到村民家庭之间或家族之间由于山林、土地边界、水源引起的纠纷发生频率很高，由于乡镇辖地辽阔、交通不变、信息不畅，政府对待乡民的纠纷常处于被动地位，