构建更加定型反腐败制度体系.docVIP

构建更加定型反腐败制度体系 　　[摘 要] 　　作为国家法律制度体系的重要组成部分、国家治理体系的子系统，反腐败制度体系更加成熟和定型，成为改革攻坚期的重要政治命题。虽然国家的反腐败行为逐渐呈现出体系化的特点，但并不能说一套比较系统而完整的反腐败制度体系就此建成，缺乏体系性、系统性，仍是我国现有反腐败制度体系的突出特点。从政治高度研判国家反腐败制度体系建设的现实需求，构建科学、简约的反腐败制度体系，是当下亟须抓好的基础性工作。 　　国家治理现代化；制度体系；制度创新；反腐败 　　[关键词] 　　[中图分类号] D262 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2017）05-0029-03 　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出到2020年各方面制度要“更加成熟、更加定型”的目标。如何建立健全作为国家治理体系现代重要部分的反腐败规制体系，是深化改革的重要命题。“透明国际”（Transparency International）创始人之一杰里米?波普（Jeremy Pope）提出了国家廉政体系（National Integrity System）的概念，认为腐败治理最有效的措施是构建国家廉政体系。[1]“良好制度的本质在于制度体系的形成。”一种有反腐败高强度效力的规制体系应是一个包含了宏观、中观、微观不同结构的完善系统。我国反腐败制度体系应体现系统性、层次性，它由若干制度单元构成。其中有些制度要素，在我国已初有雏形，需进一步完善和拓展；有的则尚存大片空白，亟须尽快建设。 　　宏观层面的制度是反腐败制度体系中的全局性和根本性制度，是统揽全局的制度安排，覆盖面广，直接涉及反腐败的整体性、深层次问题，具有牵一发动全身的效果。 　　（一）抓紧出台反腐败基本法。2015年两会上张德江委员长谈到加强重点领域立法时，包括了“推进反腐败国家立法”。今年两会上又有关于出台反腐败法的急切呼声。据统计，世界上有30多个国家对贪污贿赂腐败犯罪进行专门立法，涉及反腐?〉姆ò?100余部。[2]尽管国家体制、法律渊源、经济发展状况和民族文化不尽相同，但拥有一部专门的反腐败法典是现代国家反腐败治理的“共性”。 　　党的十五大以来我国省部级以上机关制定的党风廉政建设法律法规及其他规范性文件多达2000多项[3]，但事实上，缺乏《国家反腐败法》的统筹，各项具体规定之间可能会产生不协调或抵牾，甚至出现“1+12”的负效应。要对反腐败建设的指导思想、基本原则、主要目标、反腐败工作机构及其相互关系、公共权力的边界、行使程序和适用范围、法律衔接及适用原则等共性问题，做出明确规范，以确保反腐败统一性，提升反腐败的制度化、法治化水平。“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程。”[4]反腐败法体现了一个国家反腐的顶层设计，能促使反腐败工作的稳定性、连续性与可预期性。更重要的是，可以实现全社会对反腐工作及其价值的认同。同时，它能为诸如财产申报制度、举报人保护制度等具体制度施加更大的激励，推进其纳入法治总体布局轨道。 　　（二）创新建立纪检监察“直线制”。即目前各级地方的纪检机关由地方与中央的双重领导推进到由中纪委直接领导。纪委工作受制于同级党委管辖，存在“同体监督”的难题。十八届三中全会强化了上级纪委对下级纪委的纵向垂直管理，但本质上没有改变纪检“双重领导”工作模式。列宁生前就曾主张检察纪检机关实行垂直领导，认为双重领导体制不仅妨碍坚决实行法制这一基本任务，而且反映了横在劳动者同地方的和中央的苏维埃政权以及俄共中央权力机关之间的最有害的障碍――地方官僚和地方影响的利益和偏见[5]。虽然从2004年后我国派驻机构就由上一级纪委统一管理、直接领导，某种程度上实现了“直接领导”，但是人权、物权、财权还由同级党组掌握。处分权的事权，上级纪委也只掌握一半。“半同体、半异体”监督方式削弱了派驻机构的异体监督功能，监督效果不够理想。监督者不受被监督者领导，才能使纪检机构真正发挥监督作用。“直线型”垂直体制，或者说上级领导体制，才是最具有“杀伤力”的纪检监察体制。[6] 　　相较于宏观层面的制度，中观层面的制度更为聚焦，涵盖反腐工作中某一领域的制度规范，着力解决这一领域的问题，比如海外腐败行为的治理、党内监督等问题，既要总体规划，又要突出重点。 　　（一）完善政府信息公开制度。马克思、恩格斯在总结巴黎公社经验时指出，一切公职人员必须“在公众监督之下进行工作”，这样才能“可靠地防止他们去追求升官发财”和“追求自己的特殊的利益”。[7]社会各界对政务公开日益强烈的需求，倒逼完善政府信息公开制度，尤其应把握好推进权力清单这一关键突破口。 　　确保权力受到有效制约和监督是防止权力腐败的根本途径，权力清单制度正是制约权力至关重要的一步。推