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试析我国行政复议制度重构 　　在我国司法权威不高以及信访作为制度外救济途径的大环境下，伴随着国家法治化的转型，行政复议很难跳出内部监督公信力低和实际功效差的制度窠臼，实际上已经脱离了先前的制度预设轨道。显然，制度的微调已无法解决现行制度的困境，因此，我们有必要对现行行政复议制度进行重构，从而带动整个行政争议解决机制的制度性调整，实现信访、复议与行政诉讼之间的有效衔接和整个行政争议纠纷解决体系的优化。 　　[关键词]行政复议；制度重构；准司法化；行政争议 　　[中图分类号]Ｄ９２５．３[文献标识码]Ａ[文章编号]１００４－５１８Ｘ（２０１１）０４－０１６７－０５ 　　黎晓武（１９６６―），男，法学博士，南昌大学立法研究中心研究员，副教授，主要研究方向为宪法学与行政法学；刘红梅（１９８６―），女，南昌大学硕士研究生，主要研究方向为行政法学。(江西南昌３３００３１) 　　 　　我国行政复议制度自诞生以来，一直是作为行政机关进行内部监督和自我纠错的制度而存在的，虽然它在化解行政纠纷、分担法院的解纷职能上也发挥了一定的作用，但是在新的历史时期，行政复议在实践中已无法回避案件受理量逐年降低、经复议后起诉的案件不断增加的现实。公信力低和实施效果差已严重制约着行政复议制度的发展。同时，它与行政诉讼、信访等制度之间冲突的加剧，也更加凸显了行政复议的制度困境。为此，行政复议制度的改革势在必行。以功能的重新定位为逻辑起点对行政复议制度进行重构，并以行政争议的有效解决和争议解决机制的优化为主线进行制度设计，已经成为行政复议制度改革的必然选择。 　　一、现行行政复议制度已陷入困境 　　 　　行政复议作为行政机关内部自我监督和纠错的一项重要制度，曾经在消解行政争议、分担行政诉讼的解纷职能上起到了一定的作用。但是，在当前社会利益多元化的新时期，行政复议制度由于体制和制度设计上的先天缺陷逐步显现出其步履维艰的运行困境。 　　（一）行政复议制度的影响力降低，权威下滑 　　据有关数据显示，在全国当事人向人民法院提起的行政诉讼案件中，７０％以上是没有经过复议直接起诉的，另外，全国行政复议机关维持率大约一直在５０％以上。[１]从公众选择行政复议作为第一救济途径的心理动机来看，其初衷并非出于对行政复议制度效果的信赖，而只是因为行政复议是免费的。可见，在实践中，行政复议制度并未获得公众相当程度的信任。行政复议受案率的持续低落，表明行政复议制度正面临着影响力降低、权威下滑的公众信任危机。 　　（二）行政复议的效益形成瓶颈：制度预设的目标没有实现 　　“按照学理，行政复议应该发挥以下三方面的作用：一是减轻法院的负担，二是减轻当事人的负担，三是留给行政机关一次自我纠正错误的机会。”[２]行政复议制度的预设目标就是通过行政争议向系统内部的反馈，充分发挥行政机关在内部消解行政纠纷的优势，并实现行政系统的自我优化。然而从行政复议制度的实际运行来看，其远未实现定纷止争和自我监督的制度实效。一方面，从行政复议的解纷实效上看，行政复议不能真正地实现定纷止争；另一方面，从行政复议自我监督和纠错的效果来看，有些经过行政复议的案件，即使是息讼，也只是做出很小的让步，妥协性地增加对相对人的补偿而结案，而非改正不适当的行政行为。行政复议的高维持率①和复议后的高起诉率隐含了一个不争的事实，即在现实中行政复议自我纠错的制度功效，实际上并未有效显现。 　　（三）行政复议与其他制度之间的冲突加剧 　　行政复议作为一项内部解纷和自我监督的制度，只是整个法律制度体系中的一个有机组成部分。理想的制度运行状态是不同制度之间有效衔接，融洽而协调地组成一个有序的行政争议解纷体系。但是，在实践中，行政复议与其他具有类似功能的制度之间的冲突却无法避免。 　　１．行政复议与信访制度之间存在冲突。首先，两种制度在对行政争议的吸纳上存在冲突。虽然新《信访条例》已经对信访的受案范围作了规定，但是在行政复议的影响力不高和权威下滑的大环境下，相对人更愿意寻求具有“短、平、快”②优势的信访救济，这使行政复议制度丧失了在第一时间吸纳行政争议的机会，其自我纠错的功能性优势难以发挥。尤其在征地、拆迁等问题上，民众更倾向于寻求“人治”救济，而不会信赖行政机关。其次，已纳入行政复议程序的案件回流到信访渠道的情况频繁。从法理上讲，相对人对行政复议决定不服，除复议终局的几类情形以外，都可以在接到复议决定之日起１５日内，向人民法院起诉。但在现实中，申请人既不起诉又不履行复议决定的情况时有发生，他们动辄通过集体上访给复议机构施加压力，使复议机构左右为难。 　　２．行政复议与行政诉讼制度之间存在冲突。《行政诉讼法》规定：“复议机关维持具体行政行为的，作出具体行政行为的行政机关为行政诉讼的被告；复议机关改变具体行政行为的