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深化政府层级管理体制改革建议 　　改革开放以来，我国行政管理体制改革已经取得明显成效，但由于行政管理体制改革是一项极为复杂的系统工程，受客观环境的影响和条件的制约，现行行政管理体制仍然带有阶段性和过渡性的特点，尤其是政府层级管理体制方面还存在着不少问题，突出表现就是行政层级过多：在中央以下设省、地（市）、县（市）、乡（镇）四个行政管理层级，数量之多为世界所少见；有些行政区划范围过于狭小，行政区规模不科学，管理层次与管理幅度的配置不合理；同级政府内部从政府的决策层到政府部门的基层处室（科室）之间，也严重存在着层级过多、层层上报、多重把关、效率低下的情况。行政层级过多带来许多问题：一是行政成本过高，财政负担过重；二是条块分割严重，地方保护盛行；三是事权不清，责任不明；四是行政效率低下，形式主义严重。 　　针对我国地方政府行政管理体制存在的问题，结合作者在市级政府工作的体会，建议在如下几个方面进一步深化改革，力争取得实质性突破。 　　1.改革市管县体制，实行省直管县的体制。市管县体制在从计划经济向市场经济转轨的过程中曾经起过积极的作用。然而，随着市场调节机制的更加完善和政府经济调节职能的弱化，市管县体制的存在越来越成为完善社会主义市场经济体制的障碍。突出表现在五大矛盾上：一是管理幅度与层级的矛盾。实行市管县体制后，在省县之间增加了一级管理层次，不利于政府机构高效运转。地级管理层由虚变实后，凡是县政府及其职能部门需要向省请示解决的问题，无论是政策性的还是业务性的问题，本来可以直接沟通的，现在要通过地级市这一中间层次，这使得信息传递增加了一套程序，降低了信息传递的速度，影响了行政效率。二是城乡之间的矛盾。有些地级市在工作指导上不是城乡并重，而是厚城薄乡，把大部分的资金、人员和精力投入到城市的发展上，忽略农村的发展，甚至把用于农村发展的资金挪用到城市建设中，使城乡发展难以兼顾，加剧了城乡“二元结构”的矛盾。三是市县之间的矛盾。实行市管县体制后，原本一些属于县级的管理权限被上收，少数地方把市带县、市帮县变成了“市吃县”、“市卡县”、“市刮县”、“市挤县”、“市压县”，造成了两级行政的矛盾冲突。市领导县（市）体制下的一些强县（市），随着经济实力的成长，追求城市行政等级的变革，以摆脱市辖县（市）体制的制度约束，寻求资源配置与发展自主权的倾向越来越明显。四是城市行政等级与通名制度之间的矛盾。中国城市型政区在行政上分为省级城市（直辖市）、副省级城市、地（州）级市、县级市等四个行政等级。随着经济的发展，“市管县”体制也因此变为“市管市”体制，不仅外国人分不清楚，就是国内很多人也搞不明白。五是改革目标与行政体系的矛盾。改革的目标是要形成全国统一的大市场，而市管县体制却人为地加剧了市场分割，形成了“行政经济区”现象，不利于依靠市场机制在更大的范围内进行资源配置。因此，改革越是深入，市管县体制对生产力发展的消极影响越是明显。 　　改革的总体设想是：取消市管县体制，实行省直管县体制。目前的市级改为省辖市，市、县在法律上平等，没有领导与被领导关系。考虑到省一级的管理压力，可恢复行政公署，但不设地委，在行政公署设党工委，由党工委书记兼任行署专员，编制按30―50人配置，负责8―10个市、县。主要职能是巡视市县工作情况，督导省委、省政府各项决策的落实，并向省政府进行汇报。 　　2.逐步撤销乡镇一级政府。应该肯定，改革开放以后，我国的现行乡镇运行机制对于推动农村经济发展和社会进步发挥了非常重要的作用。然而，随着我国农村改革的进一步深化及社会主义市场经济体制的确立，现行乡镇行政运行机制与当前农村发展的政治、经济形势不相适应的矛盾日益突出。其表现有：一是机构臃肿，财政不堪重负。一般乡镇各种机构都在25个左右，多的有30多个。二是乡镇政府职能弱小，政权名存实亡。在《政府组织法》赋予的7项职能中，乡镇政府基本上没有发挥多少作用，目前除了计划生育、社会治安等工作外，经济建设、社会公益事业等方面的影响力越来越小。因此，撤销乡镇一级政府是大势所趋，是国家基层政权建设的基本方向。 　　在指导思想上，应采取既不回避矛盾，又不急躁冒进的态度，根据总体发展趋势，分类指导，稳妥推进，逐步铺开，利用20年左右的时间，基本上与全面建设小康社会同步，建立起市场经济体制。大致设想如下：第一，乡镇不再作为一级政府存在。撤销现有的乡镇党委、政府、人大、政协机构，设立党总支，乡镇政府改为乡公所，设乡（镇）长一名，可以由党总支书记兼任。乡公所为县政府派出机构，由县政府安排人事与财政，全部人员不超过15人。设人大、政协两个联络员。乡公所管辖范围要大于现乡镇，一般以30―50个村为宜。第二，撤销乡镇政府后，乡镇的政府事务全部由县（市）政府的部门通过设立派出机构直接管理，人事财务关系均属上级部门管