028.浅谈空间规划中“三区三线”的划定与管制.pdfVIP

浅谈空间规划中“三区三线”的划定与管制 吕冬敏 摘要：我国的规划改革逐步确立了编制统领式的空间规划、重构空间规划体系的路径。“三区三线”作为 空间规划中进行自上而下刚性传导、统一管控的核心政策工具，在空间规划编制的探索阶段缺乏统一的概 念、划定方法和管制措施。针对这一问题，本文首先界定了“三区三线”的概念、划定原则、“区”“线” 的区别等，在此基础上着重探讨了“三线”的特征和管控要点以及 “三区”划定的技术路线等核心技术问 题。本文提出“线”比“区”具有更强的管控刚性， “区”可以作为管控 “线”调整幅度的制度设计，即 使 “线”有调整的弹性，又使 “线”的调整可控有序。在 “三线”的管治机制方面，本文提出生态红线是 最难管的线，应通过健全立法、细化管治，划定与管治刚弹程度、与管理事权机构相对应的下层次控制线 来进行管控；永久基本农田是管控最成熟的线，但也要着重协调因编制时效不同而产生的矛盾；城镇开发 边界是最需要管理的线，管控的核心在于规模的确定和线内、外的差异化的政策制定。在 “三区”的划定 方面，本文提出定量评价——定性评价——叠加判定三个步骤的技术路线。 关键词：空间规划， “三区三线”，城镇空间，生态空间，农业空间，生态保护红线，城镇开发边界，永 久基本农田 1 背景与问题 我国自然资源部成立并负责空间规划体系的建立和监督，宣告了我国的规划改革已经确 立了编制统领式的空间规划、重构空间规划体系的路径。《省级空间规划试点方案》要求“划 定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界 （简称 ‘三区三 1 线’）” ，可以看出，经过了多地差异化的试点探索后， “三区三线”的划定成为空间规 划的基本要求。“三区三线”作为空间规划中进行自上而下刚性传导、统一管控的核心政策 工具，在空间规划编制的探索阶段缺乏统一的概念、划定方法和管制措施。比如广东省和2 3 4 浙江省在空间规划实践中界定的生态空间是包括农用地在内的广义的生态空间，而安徽省 界定的生态空间则是不包括农业生产和生活用地的狭义的生态空间。 （图1、图2）针对这 一问题，本文首先对 “三区三线”的概念和区别进行界定和分析，在此基础上对 “三线”怎 么管和“三区”怎么划两个核心问题进行分析并提出建议，以期对空间规划编制的完善有所 助益。 现有的文献对“三区三线”的划定和管控的研究，主要是集中于某一特定地区的划定方 法和管控措施的研究，对 “三区三线”本体的区别、管控机制等的研究较少。567 图1 控制线空间关系示意图 （《浙江省总体规划成果标准》） 图2 控制线空间关系示意图 （《广东省三规合一工作指南 （试行）》） 2 概念、原则和区别 2.1 “三区三线”的概念界定 2.1.1生态空间与生态红线的概念 8 本文采用 《生态保护红线划定指南》 中生态保护红线和生态空间的概念：生态空间是 指 “具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，包括森林、草原、 湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛 等”；生态保护红线指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区 域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，通常包括生态功能重要区域和生态环境敏 感脆弱区域。在 《生态保护红线划定指南》中生态空间是不包括农田的狭义的生态空间，包 括生态功能极重要区、生态环境极敏感区、国家级和省级禁止开发区和其他各类保护地四大 类空间。 （表 1） 表1 《生态保护红线划定指南》中规定的纳入生态红线的空间列表 纳入生态红线的空间类型 具体描述 生态功能极重要区 水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性维护生态重要 功能 生态环境极敏感区 水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化特别严重区 国家级和省级禁止开发区域 国家公园；自然保护区；森林公园的生态保育区和核心景观 区；风景名胜区的核心景区