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利益相关者视角下农业景观土地利用冲突研究 —— 以济南市南部山区为例1 王梦颖，肖华斌，董晶 摘要：城市近郊的农业景观是确保城市生态安全的重要基础。城市扩张背景下，城市近郊生态管控面临巨 大挑战，研究农业景观的土地利用冲突问题，能够为相关治理政策的制定提供依据。研究基于利益相关者 视角，围绕济南市南部山区农业景观空间格局及相关政策上的动态演变，分析了济南市南部山区作为生态 管控区域的土地利用冲突结构阶段。进一步选取石岭村、艾家村为典例进行实际调研，研究了济南市南部 山区在 “保护”与 “发展”的不同需求下土地利用冲突的动态演变过程，探索了区域内核心利益相关者、 中间利益相关者及外围利益相关者之间的行为博弈。发现政策的主导影响着农业景观的发展，而利益分配 不合理则是导致其土地利用冲突的根本原因。要实现农业景观的综合价值功能，解决人地矛盾，必须协调 利益分配制度，寻找可持续发展的规划管理模式。 关键词：利益相关者理论，农业景观，土地利用冲突 0 引言 [1] 土地利用随着人类的出现而产生 。不同历史时期和不同的地区，人类对土地利用的方 [2] 式及对土地的需求是不同的 。作为城市近郊的自然和农业生态系统，农业景观是确保城市 [3] 生态安全和可持续发展的重要基础 。但城市扩张使农业景观日益受到挤压，城市环境及生 态系统产生了一系列问题，面对这些问题，政府开始加强对自然资源和生态系统的管控，以 [4] [5] 保障生态效益 。由于村民生活依赖于土地资源，政府的强力管控易引起与村民的冲突 。 在资源受到制度性制约的情况下，当地政府对土地的主导规划及自然条件共同影响了村民的 [6] 经济发展诉求，从而衍生出了土地利用冲突，即 “争地” 。 传统研究认为，土地的稀缺与空间的不可移动带来了土地利用冲突。目前，国内外越来 越多的研究表明，土地利用冲突实质上反映的是土地利用主体为实现各自利益而产生的用地 矛盾，通常采用利益相关者理论对其进行研究。Sauer 基于行动者网络理论，对德国生物栖 [7] 息地土地利用冲突进行了分类 。储胜金对浙江省天目山自然保护区的研究显示，在村民生 [8] 活依赖于当地自然资源的地区，土地利用冲突更强 。马学广基于政策网络视角对广州万亩 果园空间治理进行了分析，揭示了要使社会中不同利益相关者达成共识，就要推动多元利益 1 基金项目：国家自然科学基金 ；教育部人文社会科学研究基金 （14YJCZH166）；华南理工 大学亚热带建筑科学国家重点实验室开放研究项目 （2016ZB11） 相关者间的利益平衡，将 “自上而下的政策制定”与 “自下而上的发展诉求”相协调。在现 实中，协调过程漫长且艰辛，不同利益相关者之间必然存在激烈的博弈。 2013年，中央一号文件提出 “家庭农场”的概念，2017 年提出了 “田园综合体”，近 年来，中央政府始终坚持现代农业的发展方向及对农业景观的保护。仅依靠传统农业无法满 足农民的发展诉求，但现代农业则需要辅予一定的建设用地，此外，农民甚至希望将部分农 田转为建设用地，以非农方式带动区域发展。政府为保护生态环境限制甚至禁止对农田的他 用，以城市“大局”保护为先。当地政府与村民均未认识到农业景观的全部价值，其本应是 [9] 生产、景观、经济、社会、文化、生态与休闲体验等价值的综合统一 。对于济南市南部山 区 （以下简称南部山区）的人地问题，文章在分析政策及空间演变基础上，采用利益相关者 理论，通过解读利益相关者之间的博弈，揭示区域内土地利用冲突的成因，以期为化解冲突、 实现农业景观的综合价值提供建议。 1 南部山区农业景观概述 在南部山区 （图