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规划体制改革视角下的空间规划体系重构探索 李晓楠 摘要：中央 《生态文明体制改革总体方案》提出要建立空间规划体系，表达了国家对空间规划体系构建的 高度重视。当前，我国的空间规划体系存在着种类庞杂、关系混乱、事权交叉、法制化建设滞后等诸多问 题，大大削弱了规划对土地资源的管控能力。基于此，本文结合我国空间规划体系的当前问题和中央关于 空间规划体系构建的相关要求，借鉴发达国家成功经验，以辽宁省沈阳市为例，从规划体制改革的视角对 地方空间规划体系的重构进行了探讨，初步建立起“1+4+N”的全市空间规划体系关系模型，理顺上下层级、 同一层级各规划之间的关系，清晰界定各级、各类规划之间的空间管控事权，并提出了规划管理机构改革 和规划对接、实施机制建设的新思路。 关键词：空间规划体系，规划事权，机构改革，机制建设 引言 空间规划是一个国家或地区经济社会、历史文化、生态环境等政策信息的地理表达，而 空间规划体系则是由各类、各级空间规划所构成的事权清晰、关系明确、相互配合的规划系 统 （李桃，刘伟科，2016）。我国的空间规划体系具有横向脉络和纵向脉络，横向脉络以发 展规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护规划系列为主体，纵向脉络包括系列内的各级、 各类规划。目前，我国空间规划体系存在种类庞杂、关系混乱、事权交叉、法治化建设滞后 等问题，大大削弱了规划对土地资源的管控能力。在中央 《生态文明体制改革总体方案》提 出建立空间规划体系的背景下，反思我国空间规划体系主要问题，总结发达国家空间规划体 系经验，以沈阳市为例探讨空间规划体系重构的思路和方向，为我国地方层面的空间规划体 系改革积累了经验。 1 我国空间规划体系的现状及问题 1.1 现状概况 我国空间规划体系具有横向和纵向脉络，横向上主要分为发展规划、城乡规划、土地利 用规划和环保规划四个系列，纵向上主要包括国家、省、市、县、乡镇等多个层级 （表1）。 表1 我国空间规划体系基本构成 发展规划系列具有较高的权威性，是地区进行宏观调控的重要手段，核心是地区经济社 会发展在时间和空间上的综合部署。城乡规划系列由不同类型、不同层级、不同深度的规划 构成，核心是统筹城乡建设、合理布局各类建设用地，技术较成熟，研究较深入，实施措施 相对有效。土地利用规划系列由关于土地资源开发、利用、保护等的各类规划组合而成，遵 循十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，核心是优先保护耕地和控制建设用 地规模。环保规划系列的核心是总体安排生态保护和环境污染防治的目标、任务、保障措施 等。 1.2 主要问题 1.2.1 规划种类庞杂 受计划经济资源调控、市场经济需求应对及职能部门利益争夺等因素的影响，我国空间 规划总体上呈现种类繁多、体系庞杂的特点，横向同一层级内存在着多种出自不同部门的空 间规划，纵向同一空间规划系列内存在着众多不同深度的具体规划类型。 1.2.2 规划关系混乱 目前，发展规划、城乡规划、土地利用规划和环保规划均发挥着空间资源管控的作用， 它们以“划分不同性质地区施行不同政策”为手段，具有各自的制度框架和内涵特征。从规 划实施来看，在我国当前“条条化”的规划体制下，各规划系列基本实现了内部纵向上的衔 接，但是由于缺少横向对接机制，彼此之间的关系尚未理顺。 1.2.3 规划事权交叉 发展规划落地，就进入了城乡规划、土地利用规划和环保规划范畴；城乡规划推进区域 统筹，就与发展规划、土地利用规划的内容发生交叉；土地利用规划进行建设用地布局和空 间管制区划，又与发展规划、城乡规划和环保规划的职能产生重叠。同时，为弥补自身不足 和争取利益最大化，各空间规划在广度和深度上不断拓展、相互渗透，规划事权交叉问题突 出。 1.2.4 法制化建设滞后 目前，为应对市场经济新形势而出现的、具有较高地位的战略性规划大多为非法定规划， 其统领作用的长效发挥难以保障，规划编制、管理、实施等基本要求也缺少规范和依据。例 如，全国主体功能区规划被定位为国土秩序的依据，但由于缺乏法律基础，至今在地方层面 仍无法实施。 2 发达国家空间规划体系的经验借鉴 2.1 体系类型 发达国家大多经历了从管制城市向管制区域的过渡，最终建立了完整的空间规划体系 （谢英挺，王伟，2015），总体上可分为以德国为代表的单一体系、以日本为代表的并行体 系和以新加坡为代表的城市体系 （表2）。