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我国现行分税制存在的问题及完善措施 分税制是根据市场经济的原则和公共财政理论确立的 一种分级财政管理制度，它将国家的全部税种在中央政府 和地方政府之间进行划分，以此确定中央财政和地方财政 的收入范围。从我国分税制财政管理体制运行以来的情况 看，初步构建了与社会主义市场经济相适应的财政管理体 制和运行机制的基本框架，取得了积极的成效。但由于受 诸多客观因素的制约，现行分税制还存在有一些不足，亟 待进一步调整与完善。 一、现行分税制存在的主要问题 1、上下级政府之间的事权模糊不清，财政与事权不相 匹配。分税制财政体制虽然对中央与地方政府的财权、事 权都作了原则性规定，但在执行过程中，财权与事权不统 一的矛盾依然突出。一方面，“中央出政策，地方出资金”。 有些应由中央承担的事务，让地方承担了支出责任。另一 方面，中央和地方政府在安排专项资金上存有不合理的交 叉扯皮现象。再一方面，分税制财政体制横向调节力度不 够，拉大了地区间的贫富差距。分税制财政管理体制改革 的出发点之一是承认既得利益，在调节地区间的差距上没 有采取直接有效的措施，只是希望中央通过在财政收入增 量分配中多得财力，同时实行转移支付制度来缩小地区间 的收入差距。然而，新出台的一些政策措施还不自觉地拉 大了地区间的收入差距。如分税制财政体制在新增收入的 分配上实行“一刀切”的上缴和留成办法，忽视了经济发 达地区和欠发达地区的差别。客观上使得一些高比例留成 的经济欠发达地区财政收入虽大幅度增长，但可用财力占 财政收入的比重却在逐年下降。而原来一些低比例分成的 经济发达地区得到了更多的财政利益。这种逆向分配的格 局，进一步加剧了地区间的贫富差距。 2、财政收入预算级次的划分不够规范，国地税收征管 不协调，地方税收体系越来越弱化，地方财政收入的空间 受到严重挤压。表现在：一是没有完全遵循分税的原则。 比如铁道、民航等部门的所有税种均作为中央财政收入， 不符合分税的原则。二是税收返还的办法既不合理，也不 规范。现行分税制财政体制规定，中央对地方的税收返还 以1993年为基数逐年递增的。没有按“两税”实际增量的 绝对额返还，存在重复打折的现象。三是征收不协调。实 行分税制以后，税收征管机构分设为国家税务局和地方税 务局，由于财政收入级次划分的不规范，同一税种（如企业 所得税）有的同时需要国地税两套机构双重征管，直接导致 中央与地方税收征管的“越位”和“缺位”，既不利于提 高税收效率，也加大了税收成本。四是存有不适应市场经 济的发展的地方。目前，在我国财政收入的构成中，中央 税收和共享税占全部财政收入的70%左右，而地方税收的比 重很小，尤其是近几年呈相对下降的趋势。 3、 税收立法滞后，地方政府没有相应的税权，税收管 理制度不健全。现行税制中，只有少数的税收法规是由立 法机构正式立法的，多数是以暂行条例等形式出现的。税 收调节社会经济的功能明显滞后；税收管理制度不健全， 尤其是地方税的征管缺乏规范性：行政性收费、各种基金 名目繁多，“费改税”进展缓慢。与此同时，地方政府税权 仅限于在地方税征收管理上制定一些具体的征收办法和补 充措施的权力。这与分税制的要求相比差距较大，与中央 赋予地方政府的权责不相称，这不利于发挥地方政府管理 税收的积极性，也不利于规范完善地方财政的分配关系。 4、 转移支付制度不完善。主要表现在：一是一般性转 移支付制度还不规范。分税制改革后实行的税收返还，按 照国际货币基金组织实行的政府财政统计口径，也是一种 转移支付形式。但是，这种办法是在原体制基数法上演变 过来的，对由于历史原因造成的地区间财力分配不均的格 局基本没有触动。同样，目前实行的体制补助和上解更是 从原来体制延用过来的。这些返还和补助，由中央财政列 支拨出返给地方，中央不规定用途，由地方自主安排使用 从性质上讲属于一般性转移支付，但由于其决定因素不是 地方标准收入和支出的差额，而是新旧体制衔接过程的既 得利益补偿，因此，对均衡地方财力、解决地区间公共服 务水平差异的作用并不明显。1995年后虽然采用过渡期转 移支付办法，对困难地区增加一些补助，但由于中央财政 困难，这部分相对规范的转移支付数量有限，均衡作用不 大。二是中央对地方专项补助（拨款）分配和使用与财政分 级管理的原则不相适应。相当部分专款用于地方事权范围 和支出，体现中央事权和宏观调控的作用不够。分配的办 法也有待进一步规范。三是中央政府有关部门管理的某些 补助地方的资金，如预算内基本建设投资、技术改造、农 业开发投资等，还没有统一纳入中央政府对地方的转移支 付范畴，与财政转移支付资金的统筹运用存在脱节现象。 二、进一步完善我国分税制的措施 1、进一步明晰上下级政府之间的事权，合理划分各级 财政收支范围。明晰事权是完善分税制财政管理体