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旅游用地的问题及优化建议研究 —— 以山东省长岛县为例 郭萌萌，赵孟千，徐锋 摘要：随着旅游产业的兴起，越来越多的城市在编制总体规划时引入了“旅游用地”的概念。但旅游用地 由于性质存在争议，并且存在拿地不规范、用途不明确与落地难保证等问题。文章从旅游用地的概念发出， 深层次探讨了其出现的原因，针对其现存的问题提出了优化建议。结合山东省长岛县的实际案例，探讨了 增加旅游用地的必要性，以及旅游用地的类别和实施落地等问题，旨在实现旅游用地的规范化。 关键词：旅游用地，土地使用，总体规划，长岛 我国对于旅游用地的研究始于20世纪80年代，且对此研究大多集中于旅游、土地等相 [1] 关领域当中，在城市规划中涉及不多 。主要原因是旅游作为城市总体规划当中的一个专项 规划，只需要从宏观上对城市旅游的类型、策略与布局等提出控制。 进入21世纪，在旅游业的兴起与城市本身差异化的发展诉求的双重推动作用下，越来 越多的城市在其总体规划中提出“旅游用地”的概念。但我国现行的法律法规体系当中并没 有明确界定旅游用地的概念，并且涉及土地、建设和旅游等多个部门，权责划分不清晰，存 在诸多问题。本文从城市规划的角度，结合山东省长岛县的实际案例，对旅游用地的概念、 出现原因、存在问题以及优化措施等方面进行重新认识。以期协调部门关系，优化城市用地 分类，实现城市土地合理、高效的使用。 1 旅游用地的概念及出现原因 1.1 旅游用地的概念 目前国内学者对于旅游用地的定义是从广义与狭义两方面进行解释的。广义上，旅游用 [2] 地即为旅游业用地，泛指能为旅游者提供游览、观赏、度假和疗养等休闲活动的用地 ；从 狭义的角度来说，依托于度假区或旅游景点，以游客为接待服务对象，提供如餐饮、娱乐、 [3] 休闲和度假疗养等旅游服务的用地，可以称之为旅游用地 。 从旅游用地的本质来看，旅游用地是一种旅游吸引能力与旅游接待能力的统一，是旅游 要素与城市服务结合的有机体。 1.2旅游用地出现原因 旅游业被作为朝阳产业与无烟产业，得到了国家与政府的大力支持，经过三十多年的快 速发展，旅游业现已成为了我国国民经济发展的支柱产业之一。 在我国目前的众多旅游产品类型当中，仍然以出行距离短，时间与金钱花费较少的周边 地区旅游为主。由此带动了城郊的旅游度假区的发展，扩大了旅游市场，带动了当地经济的 发展。[3] 但此类用地使用类型较为复杂，无法按照 《城市用地分类与规划建设用地标准》 （GB50137-2011）的相关规定，将其归类到城市建设用地或者非建设用地当中。因此，在城 市总体规划的编制当中，只能用“旅游用地”对此类用地加以表示。可以确定的是，旅游用 地的出现，是城市寻求经济发展与居民提升生活品质双重动力作用下的必然结果。 2 旅游用地存在的问题 2.1 性质有争议 目前，我国现行的相关法律法规当中并没有明确的界定旅游用地，在 《城市用地分类与 规划建设用地标准》（GB50137-2011）也只是界定了文化设施用地、文物古迹用地、商业用 地、商务用地、娱乐康体用地和公园绿地等与旅游相关的城市建设用地。而《土地法》与《旅 游法》对于旅游用地也只是提及。缺乏有效的细则与实施规范。 正是缺失了法规的界定与指标的规范，许多城市在编制总体规划时通过新增旅游用地这 一方式，利用法律的漏洞来增加城市的建设用地。这一行为导致城市规划的指标体系产生混 乱，并对土地的管理工作带来难题，且不利于旅游市场的良性发展。 2.2 拿地不规范 目前，城市已经相对紧张，旅游用地从城市转向了郊区的乡村。而大多数的乡村旅游用 地并未取得合法的用地手续，并没有改变其原来集体用地的属性。 从管理的角度出发，这些用地从农村集体用地转为非农建设用地，需要占用城市的建设 用地指标。为了扩大城市建设用地，许多地方并不办理农用地转用手续和征地手续，而是采 用 “以组代征”等方式。此种做法既违反了法律的规定，又造成了土地利用的混乱。[4] 此外，还有一些旅游项目虽没有改变土地性质，但变更了土地使用所有权