治理现代化视角下的中国中央和地方关系_从泛化治理到分化治理_宣晓伟.pdfVIP

治理现代化视角下的中国中央和地方关系 治理现代化视角下的 中国中央和地方关系* ——从泛化治理到分化治理 □宣晓伟 摘要：改革开放以来，中央和地方关系的调整及其带来的一系列演变，被认为是推动中国 经济社会高速发展的重要原因之一。本文基于治理现代化的视角，试图用从“泛化治理”（dif⁃ fusedgovernance）到“分化治理”（differentiatedgovernance）转型的理论框架来描述中国中央和 地方关系演变的总体过程。在分析和解释中国中央和地方关系基本模式和重要特征的基础 上，本文探讨改革开放以来中国中央和地方关系由泛化治理模式向“中央管大事、地方管小事” 的分化治理模式的转型实践中所取得的成绩与面临的困难，并提出了推进未来改革的建议。 关键词：央地关系 泛化治理 分化治理 DOI:10.19744/j.cnki.11-1235/f.2018.0005 一、引言 改革开放以来，中国经济社会获得了迅猛发展，如何对此加以解释，成为了理论界关注的 重大问题。众多研究者将重点放在了中国的中央和地方关系演变之上，在他们看来，正是改 革开放以来中央和地方关系的调整，以及这些调整所诱致各方（尤其是地方政府）的一系列 行为，在中国经济40年的高速增长中扮演着至关重要的作用。 在分析中国中央和地方关系的总体特征时，不少研究提出了各种各样的概念和模式① 。 较早引起学者们注意的是中国和苏联 东欧国家在转轨时期经济表现的差异 一些研究指 、 ， 出中国和苏联在中央和地方关系安排上存在着根本不同，并提出了“财政联邦主义”以解释 中国经济的更好表现（Qianetal.，1993，1997）。与此同时，尽管中国经济增长迅速，但在产权 保护、法治、政企关系等多个方面的制度建设上却明显滞后，这样的“中国悖论”促使一些研 究提出了“政治集权、经济分权”的中央和地方关系模式，并强调此模式下地区竞争对于制度 创新和经济增长的重要意义（许成钢，2009；Xu，2011）。对地区竞争进行更为深入和系统阐 述的是张五常提出的“县域竞争论”（张五常，2004）。由县域竞争论拓展而来的“地区竞争模 式”，在解释中国经济增长时的有效性也日益获得了众多学者的认同（张军等，2008）。在宏 观层面上确认了地区竞争模式与经济增长的紧密联系后，学者们又试图从微观层面上弄清 中央和地方关系的演变，是怎样促使地方政府和官员具体参与到地区竞争中的。一些研究 从地方官员面临的激励环境入手，提炼出“政治锦标赛”概念，强调地区竞争下政绩考核形成 的“锦标赛”，充分调动了地方官员发展经济的积极性；并认为官员的政治锦标赛加上有效的 市场竞争而导致的“官场+市场”模式，是解释中国经济增长的关键（周黎安，2017）。尽管对 于是否存在这样的政治锦标赛、以及该锦标赛究竟能发挥多大的作用，还存在着不少的质疑 和争论（陶然等，2010），但研究者对地方竞争模式下微观层面的地方官员激励机制和地方政 府治理机制的理解，均大大地加深了。 *本文作者为国务院发展研究中心研究员。本文不代表作者所在单位的意见。 -52- 《管理世界》(月刊) 2018年第11期 此外，虽然基于对中国经济高速增长的探究，使学者将目光聚焦到中央和地方关系的演变上，但对于中国 中央和地方关系的讨论，却不只限于经济学领域。在政治学领域，中央和地方权力的划分和调整，一直是被关 注的重点。有研究基