国土空间规划“三条控制线”划定的沈阳实践与优化探索（上）.pdf

国国土土空空间间规规划划“三三条条控控制制线线”划划定定的的沈沈阳阳实实践践与与优优化化探探索索 （（上上）） 2020年01月06 日 摘摘要要 ：国 院机构改革前 ，生态保护红线 、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线分别由国家不同部委主导划定 ，存在 划定过程统筹协同不够 、划定结果交叉重叠 、实施管理困难等问题 。国 院机构改革后 ，自然资源部负责建立国土空间规划 体系 ，要求在资源环境城镇能力和国土空间开发适宜性评价基础上 ，自上而下逐级统筹划定落实三条控制线 。本文总结了沈 阳作为试点城市 ，在三条控制线划定中的矛盾冲突表现与成因 ，构建三条控制线与生态 、农业 、城镇三大空间关系 ，建立管 控体系与调整规则 ，并阐释在市级权限范围内的调整优化做法 。研究发现 ：三条控制线存在空间交叉重叠 、功能难以区分的 现象 ，主要是因为基本农田承担了限制城市空间蔓延的使命 ，指标不允许跨行政区调整导致部分基本农田不得不安排到城镇 内部 ；由于概念界定不同导致部分城市公园被划入生态保护红线 ；生态保护红线内的部分耕地被先期划为永久基本农田。提 出国土空间规划背景下三条控制线优化建议 ：一是突出既是政策线又是技术线的特征 ，自上而下和自下而上相结合划定 ；二 是国家自上而下对基本农田调整政策和制度进行创新 ；三是建立事权分级管理机制 ，合理预留地方事权弹性 。 关关键键词词 ：生态保护红线 ，永久基本农田 ，城镇开发边界 ，多规合一 ，国土空间规划 ，统筹划定落实 ，沈阳 坚持底线思维 ，统筹划定落实生态保护红线 、永久基本农田和城镇开发边界三条控制线 ，处理好生态 、农业和城镇空间格 局 ，是落实党的十九大报告提出加快生态文明体制改革 ，建设美丽中国的重要举措 。自2014年起 ，国家相关部委相继开展了 生态保护红线划定 、城市周边永久基本农田划定 、城镇开发边界划定试点工作 ，并出台了一系列指导意见和技术指南 ，基本 明确了单条控制线的划定流程 、方法和内容 。以往学者针对单一控制线的研究较多 ，主要集中在基本农田的指标体系 、模型 [1-3 〕 [4-5] 方法 、调整方案评价等 ，以及城镇开发边界的内涵 、划定方法 、划定模式等 和生态保护红线的内涵 、划定方法以及 与生态保护地体系关系等方面[6-8] 。2013年后 ，基于多规合一视角的生态保护红线 、永久基本农田和城镇开发边界研究文献 逐渐增多 ，但仍聚焦于单条控制线的划定研究[9-11] ，对于三条控制线之间存在的矛盾冲突表现以及协同划定的理论和实证 [12] 研究相对较少 。刘耀林等 认为三条控制线产生冲突的主要原因是国 院机构改革前不同规划部门之间的利益取向不同 ， [13] 导致在对有限空间资源配置过程中所产生的用地分类 、数量分配和空间布局等方面的不一致和不和谐 。朱美青等 提出将 城市周边自然质量等级较高的耕地优先划入基本农田 ，以强化对城市空间无序拓展的刚性约束 ，这种观点具有典型的代表性 并被实际应用 。基本农田在保证粮食安全基础上被额外赋予了限制城市蔓延的功能 ，将基本农田和城镇开发边界对立起来 ， [14] 是造成城市周边基本农田调整需求频繁和切割城市的重要原因。祁帆等 结合新的国土空间规划要求 ，提出依托国土空间 规划体系自上而下逐级划定三条控制线 ，并保持生态保护红线和永久基本农田的整体性 、连续性和稳定性 。一些城市基于多 [15] 规合一工作开展了三条控制线统筹协调和划分三大空间的实践探索 。武汉市 以划定城镇开发边界为主要目标构建“两线三 区” ，即通过划定城镇开发边界和生态保护红线 ，将全市划分城市集中建设区 、弹性发展区和生态底线区 ，其中基本农田被 纳入生态保护红线内共同构成生态底线区 ，三条控制线以生态保护红线与永久基本农田、生态保护红线与城镇开发边界之间