法国国家公园体制改革的动因、经验及启示（下）.pdf

法国国家公园体制改革的动因、法国国家公园体制改革的动因、经验及启示经验及启示（（下下）） 法国国家公园体制改革的动因法国国家公园体制改革的动因、、经验及启示经验及启示 （（下下）） 2017年 12月 05 日 法国经验对中国国家公园体制建设的启示 法国经验对中国国家公园体制建设的启示 法国经验对中国国家公园体制建设的启示法国经验对中国国家公园体制建设的启示 中国国家公园体制建设近期的相关工作包括体制试点评估、整合设立第一批国家公园等。 2017年底即将结束的体制试点工作，已经在治理结构、治理规则、保护与发展关系的处理 及进行跨行政区的管理等方面遇到了重重困难，迄今只有中央特别支持的三江源大体形成 了统一、规范的管理，而武夷山等试点区相关工作形成了多方无积极性的尴尬局面。借鉴 法国的经验，我们认为这些主要问题可从以下方面破解。 上下结合的治理结构才能发挥各方所长并得到各方支持 ⒁ 尽管中法两国的土地产权制度有所不同 ，但中国的高价值保护地所处区域以集体所有制 为主。土地权属复杂、原住民数量较多、发展诉求较高、替代产业发展条件不佳。这使中 国的国家公园体制建设“人、地”约束突出，必须从体制上解决“钱、权”难题。这种情 况下，单纯依靠中央政府的垂直管理，会面临至少三方面的挑战：①管理机构掌握的土地 产权比例大多不高且治权有限，往往还存在多头管理，难以实施对人、财、物等资源的统 一、高效调配；②能力结构单一且力量有限，仅依靠中央层面管理者的管理手段和行政力 量，难以处理土地权属带来的问题，难以调动各方面力量；③相关决策难以充分反映各利 益相关方诉求，难以形成“共搞大保护”的合力。这些挑战，不仅存在于以集体土地为主 的区域(如武夷山、钱江源等国家公园试点)，在以国有林区为面积主体的国家公园试点区 (如东北虎豹)也同样突出。上述法国国家公园体制的三方面特点正好可应对这三方面挑战。 多方得利的绿色发展才可能形成保护的合力 中央提出“共抓大保护”的思路，其核心在于“共”字，即要致力于形成各方协作的合力。 与其他保护地类型相比，国家公园以生态系统的原真性和完整性为保护目标，包含的面积 更广；以全民公益性为平行于生态保护的核心管理目标之一，涉及的利益维度更复杂。为 此，需要形成普遍的正向激励机制，在国家公园管理中涉及的各级政府及部门、多数社区 居民、广大社会团体等之间形成联动。上述上下结合的治理结构只是对地方政府形成了激 励，但要确保基层地方政府、社区和相关企业也加强保护，就必须形成新的激励方式。换 言之，要真正实现国家公园体制试点和建设的初衷，必须从“钱、权”相关问题着手，找 到能使各方得“利”赢得各方支持的解决方案。法国国家公园管理中采用的产品品牌增值 体系和对社区、行业的全方位扶持就是一种有效的多方得利的模式。而在中国，武夷山试 点区(其中的自然保护区)的茶产业在完成资源一产品一商品的升级后，初步形成了多方得 利的帕累托改进⒂ ，但其绿色发展方式需要体系化、制度化后才可能确保产品在保护地友 好的前提下稳定增值从而在全国普遍化。 而且，形成了环境友好和社区参与的绿色发展模式后，国家公园的人地关系就会发生变化。 从管理角度而言，即使对具有重大保护价值的核心区，也不必都一刀切地采用所谓生态移 民的方式，而是根据主要保护对象的保护需求，分类处理，只要满足基于科研的保护需求 即可，不必都要移民、都要改变土地权属。《总体方案》中明确提出“鼓励通过签订合作 保护协议等方式，共同保护国家公园周边自然资源。引导当地政府在国家公园周边合理规 划建设入口社区和特色小镇”，就已说明这样的发展方式适用于中国国家公园。 法规、规划、标准等合理化、体系化后才可能真正指导实践并形成推广标准 改革需要改之有利和改之有据，但目前的中国国家公园体制试点在法规标准方面存在一些 ⒃ ⒄ 显著的缺陷：一方面，诸多依据缺失或不配套 ，甚至部分法规条文之间存在明显的冲突 ； 一方面，原有的相关法规(如《自然保护区条例》)、标准(如相关保护地的划定和分区标 ⒅ 准)存在诸多不合理之处 ，也罔顾了操作层面的困难。而法国国家公园管理中的宪章，不 仅是体系化