法国政府法律案效果评估机制及其启示（上）.pdf

法国政府法律案效果评估机制及其启示（法国政府法律案效果评估机制及其启示 （上上）） 法国政府法律案效果评估机制及其启示法国政府法律案效果评估机制及其启示 （（上上）） 2017年 11月 06 日 摘要：摘要：法国自 20 世纪 70年代逐步建立起日益完善的政府法律案效果评估机制，2008年修 摘要摘要：： 宪则将其宪法化。议会通过政府法律案受益于政府的行政专长，通过立法前效果评估又能 够剔除法案中的部门利益。效果评估机制在源头上保证了政府法律案的中立性，最终实现 法律安全原则。消除我国既有立法实践中严重的部门利益，不应完全排除政府法律案本身， 而应通过效果评估确保其中立性，就此可以充分借鉴法国的立法机制。 关键词：关键词：政府法律案，效果评估，部门利益法律化，法国 关键词关键词：： 一、一、引言引言 一一、、引言引言 作为法律调整对象的现代社会生活日益细密分化，因此法律本身也不得不日趋专业化和技 术化。然而立法机关由于其成员普遍缺少行政专家背景，因此不得不借助政府的行政能力 来起草法案，从而弥补议会立法的专业性欠缺，在世界各国的立法程序中，政府提出的法 律案都构成了议会立法的必要来源。随之而来的问题是，如何防止部门利益的法律化和法 律的行政化与部门化？我国全国人大及其常委会由于历史原因一直面临自身主导性不足的 问题，其进入会议议程的法律案主要是国务院提出。据统计，“现行法律有90%以上都是 由国务院相关部门起草制定的”，[1]其负面表现既有“被深深诟病的‘部门利益法律化’” 也有“个体层面上的立法腐败”。[2]有鉴于此，党的十八届四中全会提出，“从体制机制 和工作程序上有效防止部门利益法律化”。这一目标的实现必须借助有效的立法工作机制， 也有必要对各国立法机制进行比较和借鉴。 与很多国家的宪法体制不同，法国宪法采取行政主导制，政府不仅享有专门的行政立法权 并排除议会法律的介入，而且具有参与议会立法过程的重要资格。法国宪法第 39条明确 规定，“法律创议权同时属于总理和议会议员。”由此，政府各部门可以通过总理向议会 提出政府法律案（les projets de loi），这构成了议会的主要立法来源。然而，当今法 国并未因此出现部门利益法律化问题，那么，法国是如何既享受政府法律案的专业性又有 效剔除其部门利益的？事实上，法国建立了完善的立法机制来防范政府法律案中的部门利 益，政府在向议会提出法律案以前，必须依次经过效果评估、最高行政法院审查、内阁委 员会审议等程序。其中，完善的效果评估机制对保证政府法律案的中立性和科学性发挥了 至关重要的作用，本文旨在研究该机制的历史发展、基本内容及目标和界限，从而为我国 构建防止部门利益法律化的有效机制提供借鉴。 二、二、政政府法律案效果评估机制的历史发展府法律案效果评估机制的历史发展 二二、、政政府法律案效果评估机制的历史发展府法律案效果评估机制的历史发展 从历史上看，政府法律案的效果评估机制大体上经历了最初萌芽、正式确立、完善优化和 最终宪法化四个阶段。 （一）最初萌芽阶段 效果评估机制萌芽于 20世纪 70年代的环境立法规制领域。由于社会经济发展带来的环境 问题日益突出，国家不得不采取相应的环境规制措施。然而，对于崭新的环境问题，立法 和行政部门都缺乏足够的应对经验，因此，为增加环境规制的有效性和科学性，1976年 《环境保护法》在第 2 条规定，“领土整治或相关工程在实施以前必须进行环境方面的效 [3] 果评估，以便明确其对环境所产生的影响。” 同时，议会授权最高行政法院通过法令来 细化效果评估的内容、评估报告的公布条件以及免予评估的清单等。这是法国首次正式采 用效果评估机制，不过准确地说，这一要求并非完全针对立法行为，而是对政府的领土整 治行为提出的。但效果评估在实施过程中极大提升了政府环境立法和执法行为的有效性， 因此其适用范围不断扩大，最终涵盖了立法和决策过程本身。 效果评估机制又与法国宪法中根深蒂固的正当法律程序观念结合在一起，根据后者，任何 公权行为都必须具有充分正当的理由。就议会立法而言，历来存在一项基本制度，即议案 提出者必须说明理由。传统的立法理由说明往往偏重法律方面的论证，新的效果评估机制 则强化了事实方面的论证，使论证结果更具科学性。效果评估机制由于取得了良好的效果，