法国国家公园体制改革的动因、经验及启示（上）.pdf

法国国家公园体制改革的动因、法国国家公园体制改革的动因、经验及启示经验及启示（（上上）） 法国国家公园体制改革的动因法国国家公园体制改革的动因、、经验及启示经验及启示 （（上上）） 2017年 12月 05 日 摘要：摘要：美国国家公园体制建设在如何处理上下左右里外的关系、如何实现跨行政区的整合、 摘要摘要：： 如何通过绿色发展形成保护的合力等方面对我国国家公园体制建设缺少借鉴价值。与我国 政治体制相似、而最初的国家公园管理体制与美国相似的法国国家公园，在现实中遇到诸 多问题后于 2006 年开始改革，十年改革基本功成，形成了行之有效的多中心治理模式。 其与中国问题相关的经验可总结为三方面：一是形成利益共同体才可能形成生态共同体， 没有绿色发展就没有国家公园；二是上下左右里外结合的治理结构才可能兼顾各方需求， 才可能形成保护的合力、创造周边有利保护的大环境；三是绿水青山转化为金山银山需要 技术路线和完整体系。中国的国家公园体制建设若借鉴其空间上的加盟区、体制上的多方 治理模式和绿色发展上的国家公园产品品牌增值体系等，有望针对性地解决上述操作层面 的实际问题。 关键词：关键词：国家公园，体制，法国经验，多中心治理模式 关键词关键词：： 编者按：祁连山事件在中国的环保史上具有四方面标志性意义：①环保是真追责、动真格； ②地方政府管不了，中央来管，祁连山国家公园体制试点区就是中央直接介入、中央深改 组直接审批试点方案的；③代价再大也要治，伤有多深，药就有多猛。例如，所有的自然 保护区都要退矿；④用全面的体制解决全面的问题，权、责、利明确才能确保守土有责和 有力守土。祁连山事件发生后，中央深改组第 36次和第 37 次会议连续通过了《祁连山国 家公园体制试点区试点实施方案》和具有顶层设计性质的《建立国家公园体制总体方案》。 2017 年 9 月，《建立国家公园体制总体方案》(以下简称《总体方案》)由中共中央办公厅、 国务院办公厅印发。下文是《总体方案》公布后本刊第一篇与其衔接的国际经验学术文章。 文章结合《总体方案》和法国经验提出了中国对策。考虑到中国国家公园体制建设涉及面 广、难度大、政策专业性强，本刊还将陆续推出国家公园系列文章建言献策，下期将结合 加拿大经验讨论《总体方案》中明文指出的“最严格的保护”和“生态保护第一”如何在 现实中体现。 中央已经明确在“十三五”期间要“建立国家公园体制、整合设立一批国家公园”。2017 年 9 月，《建立国家公园体制总体方案》(以下简称《总体方案》)由中央下发并公布。 《总体方案》明确了与建立国家公园相关的基本概念(如国家公园概念、理念、定位和空 间布局)、整体架构(如建立以统一事权、分级管理体制，建立财政投入为主的多元化资金 保障机制)和主要操作程序(如建立统一的管理机构、适当延长国家公园体制试点时间、研 究正式设立国家公园等)。这意味着，2017 年中国的国家公园工作已完成了顶层设计并全 面转向操作层面，明确了未来的时间表、路线图、任务书。这种情况下，“怎么干”是关 键问题，政策研究必须要提供现实问题的解决方案。当前，在体制建设中如何处理“上下 左右里外”① 的关系上、如何实现跨行政区的整合、如何通过绿色发展形成保护的合力等 方面仍存在操作层面的困难，在这些方面，为国内专家所熟悉的美国国家公园体制的借鉴 价值不高。而刚刚完成体制改革并小果初成的法国国家公园具有直接的、问题导向型的借 鉴价值，其以宪章为纽带的上下左右结合的管理单位体制、以加盟区为特色的土地权属约 束下的完整性保护、以国家公园产品品牌增值体系为代表的绿色发展机制等，都能直接应 对上述问题。 法国国家公园发展历程及特点 法国国家公园发展历程及特点 法国国家公园发展历程及特点法国国家公园发展历程及特点 法国的国家公园已有半个多世纪的发展史。在“构建一个什么样的国家公园体系”的问题 上，法国也曾借鉴过美国国家公园的中央直管模式，且其管理方式定位于类似中国的《自 然保护区条例》中的最严格保护。然而，法国的国家公园管理面临与中国类似的“人、地 [1] ② 约束”和“权、钱压力” ，不得不借鉴其大区公园 (相当于美国的州立公园)的体制优 点，于 2006 年开启了国家公园体制改革，最终形成了全球具代表性意义的国家公园体制， 其管理机构、规章制度、社区管理、经营