基于债务置换视角的地方政府债务问题研究——以山东为例（下）.pdf

基于债务置换视角的地方政府债务问题研究 基于债务置换视角的地方政府债务问题研究 基于债务置换视角的地方政府债务问题研究基于债务置换视角的地方政府债务问题研究 ——以山东为例——以山东为例（（下下）） ————以山东为例以山东为例 （（下下）） 2019年 03月 14 日 (一)存量债务置换难以解除地方政府未来的偿债压力 一是现行财政体制和债务管理机制造成地方政府的举债冲动，存在地方政府隐性负债风险 加大的势头。基层政府财力与事权的不匹配，造成地方财政收支矛盾加剧，土地财政和债 务融资成为地方政府弥补财力不足的主要手段。地方政府债务管理新规出台后，地方政府 举借债务只能以发行地方政府债券的形式，但对一些大型的基建项目，发行地方政府债券 无法完全满足融资需求，在当前债务管理机制不够健全的情况下，出现了债务风险由地方 政府向平台公司转移，地方政府隐性负债风险加大的情况。如 2017 年山东省金融机构投 放的 48 个大型基建项目，31 个由平台公司承接，其中公益性项目有 23个。无论是在政府 购买服务或 PPP等新型模式下，平台公司通过债券融资、流动贷款等方式为项目提供后续 融资，模糊了未来债务偿还来源，地方政府的隐性偿债责任未来易诱发风险。二是置换债 券以 7—10年期限为主，集中到期后地方政府面临较大的偿债压力。大规模发行地方政府 债券置换现有的存量债务，短期内缓解了到期债务资金风险，但地方债的规模仍处高位。 置换债券集中到期后，地方政府将面临较大的偿债压力，个别债务余额规模较大、综合财 力不足的地方政府未来偿债风险更为突出。据统计，2017 年底，山东省内德州、滨州、临 沂、烟台市政府债务率分别为 108.6%、105.4%、101%、100%，均达到或超过100%的债务 率警戒线，债务负担相对较重。三是认定范围之外的地方债使地方财政承压。政府债务认 定和清理甄别过程中，情况较复杂，口径难以完全一致，对于部分确需政府承担偿还责任 的债务，存在地方政府担心债务规模过大影响考核、债务对应项目手续不全等原因未予上 报，也未纳入政府债务管理系统，导致该部分债务无法进行置换，构成较大的隐性债务和 未来财政支出风险。 (二)以城投债为代表的存量地方债成为后续置换的难点 城投债是指以地方政府投融资平台(城投公司)为发行主体，为地方基础建设项目筹措资金 发行的债券，包括企业债、公司债、中期票据等。城投公司是地方政府重要的融资主体， 我国各省主要融资平台均发行了城投债，2012—2014 年间，城投债呈现井喷式发展。2015 年以来，地方债务管理新规陆续出台，城投公司逐步向企业化转型，特别是新《预算法》 的颁布，明确地方政府债务仅限政府债券形式，融资平台债务不属于政府债务，成为划分 “新老城投”的分水岭。对于 2015年以前经甄别认定的存量城投债，将由地方财政部门 在限额内安排发行政府债券置换，此后发行的城投债不再属于地方政府债务。目前来看， 存量高息城投债却存在较大的置换难度。一是债务期限较长。如山东发行的城投债大部分 在 7 年以上，基本于 2020年后到期，债权人对于提前置换的积极性较低。二是置换价格 较高。由于地方政府的隐性担保，城投债市价大多高于票面价格，城投公司与投资人，特 别是溢价买入者之间关于置换价格的博弈矛盾较大。三是公募方式下的债权人分散，实际 操作中协调难度较大。至今，城投债成功置换的案例较少，2018年面临较大的置换压力。 根据财政部相关规定，对债权人不同意在国务院规定的窗口期完成置换的，不再计入地方 政府债务，由债务单位自行偿还，相应的债务限额将由财政部收回，这将给地方政府及城 投公司带来较大还款压力，也给地方政府造成债务限额的减少，一定程度影响政府举债空 间。 (三)政府项目和民生支出的增加造成政府或有债务风险上升 投资是地方政府拉动经济增长最关键的手段，近年来，我国经济发展呈现出积极的变化趋 势，从国家层面允许地方政府在法定权限内制定招商引资优惠政策，也预示着新一轮投资 热潮的启动。据反映，基础设施、市政建设和其他领域的投资目前主要以地方国有企业运 作，地方政府通过特许经营、购买服务、组合开发、PPP 等方式形成的财政支出规模猛增。 此类