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社会养老保障制度要增强公平性和科学性 我国于 20世纪 50 年代初期建立并普遍实施社会养老保障制 度，经过多年的发展，形成现行的社会养老保障体系，为社会稳 定、经济发展和百姓生活水平提高作出了重要贡献。然而，面对 人口老龄化、 城市化、 劳动力市场一体化和就业形式多样化的趋 势，这一体系表现出明显的缺陷， 尤其是在公平性和科学性方面 需要进一步增强。 一、我国社会养老保障制度现状及存在的问题 新中国成立之初，我国在企业全面实施劳动保险制度 （ 职工 退休保障是其中的重要项目 ） ，在国家机关和事业单位实施退休 保障制度， 在农村实施五保供养制度， 以集体经济和家庭保障相 结合的方式为农民提供养老保障。 20 世纪 80 年代以来，随着计 划经济体制向市场经济体制的转轨， 我国在社会养老保障领域进 行了一系列改革， 逐渐形成了以职工基本养老保险制度、 机关事 业单位职工退休保障制度、 农村社会养老保险制度、 土地被征用 人员社会养老保障政策和五保供养制度为主体的社会养老保障 体系。这个产生于转型期的社会养老保障体系有其必然性和合理 性，但由于制度设计理念、思路和实施过程中存在的各种偏差， 这一体系存在明显的缺陷。 （一） 社会养老保障待遇群体间差距过大 按照《宪法》的精神和社会保障的原理，任何一个社会成员 都享有社会养老保障的权利。 但现行社会养老保障制度是按照人 群设置的，即不同的人群，适用不同的社会养老保障制度，且不 同制度之间难以衔接。 现行职工基本养老保险制度覆盖企业、 企 业化管理的事业单位和民办非企业单位及城镇个体劳动者和灵 活就业人员； 退休保障制度覆盖国家机关、 事业单位中的正式在 编职工；土地被征用人员社会养老保障制度覆盖依照一定规则土 地被征用的人员； 农村社会养老保险制度覆盖农村居民。 由于适 用的制度不同， 各群体之间的待遇差距较大。 土地被征用人员社 会养老保障制度针对一个特殊的群体， 其待遇也有一种特别的计 算方法，且各地差异较大，较高的每月养老金 700— 800元，较 低的仅 100多元。 2009年出台的新型农村社会养老保险目前只 覆盖 10％左右的农民，其保障程度较低，最低的领取标准为 55 元。而企业与机关事业单位的养老金待遇差距日益拉大。 由于企 业职工基本养老保险制度采用新的待遇计发办法， 而机关事业单 位职工所享受的退休保障制度未曾有实质性的改革， 因而两类退 休职工的养老金待遇差距日益拉大。 近几年， 企业退休职工养老 金水平提高后，差距稍有缩小，但仍未有根本性改变。值得注意 的是，退休保障制度并没有要求职工缴纳养老保险费用， 但企业 在职职工必须按照工资的 8％缴纳养老保险费。缴费者的养老金 待遇远远低于不缴费者，这影响到了社会养老保障制度的公平 性。 （二） 社会养老保险实际覆盖率不高 社会保险权是现代社会中劳动者的基本权益。 经过长期的努 力，各地社会养老保险覆盖面逐步扩大， 但与全覆盖的要求相比 仍有一定差距， 未能做到“应保尽保”。 以职工基本养老保险为 例，参保人数虽然连年增加， 但还有相当数量的劳动者尚未参保。 根据调查显示， 下列几个人群的基本养老保险参保率较低。 一是 私营企业职工和个体工商户的雇工。 二是建筑、商贸类企业职工。 三是个体劳动者、灵活就业人员。四是国家机关、事业单位和企 业以及民办非企业单位中的外地农民工。 基本养老保险参保率不 高的主要原因有： 一是制度设计不合理。 现行社会保险制度设计 时贯彻了“社会保险制度改革为国有企业改革配套”的原则， 使 这些制度难以适应私营企业、 民办非企业单位等非国有部门及处 于高速流动状态的农民工的参保需要。 二是基本养老保险关系转 移难，使处于流动状态的劳动者的基本养老保险权益受到严重损 害，影响了他们参保的积极性。三是部分地方政府认识不到位， 基本养老保险执法力度不够。 （三） 社会养老保障部分项目基金支付风险严重 现行社会养老保障体系中的若干重要项目， 由于制度设计的 缺陷，基金难以实现长期平衡。 部分社会养老保障项目的基金潜 伏危机，影响制度持续健康运行。其风险因素主要有： 一是人口老龄化。 人口老龄化是一种不可逆转的趋势， 在基 本养老保险制度运行中表现为制度赡养率的提高。 这将对基金产 生巨大压力， 而现行制度对此缺乏有效的对策。 二是社会养老保 障筹资渠道少。 以职工基本养老保险为例， 筹资主要依靠用人单 位和参保者个人缴费， 财政和其他渠道筹资较少， 从而造成用人 单位缴费的费率偏高。 三是历史债务。 随着筹资模式由现收现付 制向统账结合的部分积累制转变， 社会养老保险制度的历史债务 显性化。当时政策制定者的意图是由新的基本养老保险制度在运 转过程中自行消化历史债务， 而不采取其他处理措施。 这就使