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【MPA教学案例】河南周口平坟 2012年6月开始，河南省周口市开始了一项为期数月、颇受争议的“平坟复耕”工作，300多万个坟头先后被平掉。就在这场声势浩大的“平坟运动”达到高潮之时，2012年11月16日，中国政府网公布国务院第628号令，对《殡葬管理条例》第二十条进行修改，原规定“将应当火化的遗体土葬，或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的，由民政部门责令限期改正；拒不改正的，可以强制执行”，其中的“拒不改正的，可以强制执行”被删除。该变动将河南周口“平坟复耕”运动推向了舆论的风口浪尖。 河南周口“平坟复耕”事件回顾 回顾河南周口“平坟复耕”运动，梳理这场风暴的来龙去脉，客观呈现，让我们理清事实，判断是非。 从周口当地官员在多次会议上的发言中可以得知，近几个月这场轰轰烈烈的平坟风暴，导火索早在2011年11月份就已埋下。彼时，河南省委一位领导在周口市调研，曾“就殡葬改革工作做出了重要指示”。 2012年2月29日，在周口市委农村工作会议上，两位市领导对殡葬改革工作做了专题部署。 3月，周口市委、市政府发布今年“1号文件”——《关于进一步推进殡葬改革的实施意见》，要求用三年时间完成农村公益性公墓全覆盖；火化率100%；不再出现新坟头，逐步取消旧坟头。 5月15日，市领导又就周口的殡葬改革工作做出批示：“此事已无退路，是一场革命，攻坚战。” 6月25日，周口市在商水召开殡葬改革现场会，对该项工作进行再动员。事后证明，这次现场会为周口市日后的大规模开展“平坟复耕”定下了重要基调。 在这次会议上宣布，周口的平坟复耕由试点转向全面推进。并要求：“年底前，中心城区、县城出入口，铁路、高速公路、国道、省道两侧2公里以内和产业聚集区内、农业高产开发田内，确保无坟头。” 三个多月时间过去后，10月9日，周口市再次召开全市殡葬改革暨平坟复耕推进会，宣布全市已平（迁）坟头40多万座，恢复耕地近5000亩。并称这一“做法得到了省部级领导的充分肯定”。 这次会议上，周口市下辖的11个市、县、区领导被要求一一上台做表态发言，对本辖区如何推进平坟复耕工作做出承诺。如果说商水现场会是“全面启动”，那么这一次会议，则正式将周口的“平坟复耕”风暴推向高潮。 河南周口“平坟运动”的质疑之声 面对这场声势浩大的“平坟运动”，无论是河南周口平坟政策实施的目的还是政策执行的方式方法等都遭受了社会各界广泛的质疑。 首先，平坟的目的是“复耕”，那么这场风暴过后，周口市能够恢复多少耕地呢？周口官方的说法是“近3万亩”。但是民间对于这一数据有颇多质疑。学者慕多生进行过一个计算：“以周口市为例，该市原有坟头约340万座，现已平迁300万座。其中，耕地中的坟头至多150万座，按每座2平方米计算，才复耕地300万平方米，约合0.45万亩。所谓‘平坟200万座，复耕土地3万亩’，这纯粹是夸功邀赏的漂亮话。”而在实际中，平坟后实现复耕的状况也并不理想。据慕多生统计，为推行平坟复耕，周口市级财政目前已投入5000多万元，下辖商水县级财政已投入3000多万元，全市财政投入总计至少3亿元。“区区0.45万亩土地，以每亩年产粮食1吨、收入1000元（刨除成本）计算，每年总收入不过450万元，需要风调雨顺生产70年才能换回‘平坟’投入成本。”慕多生说。 其次，周口市、县两级行政机构通过一系列措施让党员、干部、教师等有身份人员带头平坟后，剩余普通村民的平坟工作被压在了乡镇、村庄一级行政机构头上。而这一层级上的平坟工作，夹杂着上一层级的软暴力和底层的强制执行，无论是程序还是实体的合法性上，都受到诸多质疑。 此外，还有人认为平坟运动不是简单的殡葬改革的历史延续，它还应是拆迁运动的深入发展，是两者的交汇点。 目前，网络舆论如火如荼，除了普通网友质疑之外，诸多微博粉丝过百万的人士都对周口市的做法提出了批评。但是，周口市一直以坚决的态度继续推行“平坟运动”，同时还继续加强宣传，展示决心。面对周口市政府部门在“平坟运动”中的表现，值得我们深思。 （资料来源：《河南周口市长：平坟事件已经无退路是一场革命》，法制网，2012年12月25日；《河南周口平坟遭痛批政府漠视民意我行我素》，人民网，2012年11月20日。部分内容有改动） 案例分析 如此一场席卷社会各界舆论关注的“平坟运动”风暴，为何遭受各界质疑？初衷为“复耕”的“平坟运动”为何自实施伊始就遭遇了民众不同程度的抵制？“平坟复耕”政策的目标是否又真正实现？这些都值得我们加以反思。 把握客体类别的特征是公共政策制定要坚持的原则之一 公共政策制定总是在事前对事中、事后所进行活动的一种谋划。这种谋划，不管其经过多少次的试验和论证，总是要依赖于公众对政策所关联各方实际情况的了解程度。而要做好这一点，在公共政策制定的过程中就必须尊重不同政策